县域“十四五”规划纲要编制重点、难点及对策思考
中国高新技术产业经济研究院县域经济研究所
来源： 日期：2020-03-23 点击：次
2019年11月25日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在北京主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议。会议指出，“十四五”时期，外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。编制好“十四五”规划，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把发展机遇研判准，把困难挑战分析透，立足我国基本国情和发展阶段，坚持发展第一要务，突出保持经济运行在合理区间、推动高质量发展，突出以人民为中心的发展思想，突出以改革创新破解发展难题，实事求是、遵循规律，着眼长远、统筹兼顾，提出“十四五”时期发展目标、工作思路、重点任务，给社会良好预期，激励全国上下努力奋进。
1953年以来，我国制定了十三个“五年规划”（或“五年计划”），除了“二五”和“三五”两个五年计划没有完成外，其余均基本完成或者超额完成。十三个有目标、有重点的“五年规划”在中国经济社会发展的历史进程中发挥了重要作用。“十四五”时期是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期、“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是全面落实高质量发展要求的关键时期，同时也是新一轮科技革命和产业变革的发力期、国际环境不确定性影响的进一步凸显期。我国县域经济与社会发展也将进入一个新趋势、新挑战、新机遇共同作用的关键发展阶段。因此，在“十四五”时期，找准新定位、培育新优势、采取新举措，对于我国县域经济加快建设现代化产业体系、实现高质量发展至关重要。
1 县域“十四五”规划纲要编制中的重点分析
据国家民政部全国行政区划信息查询平台显示，当前全国共有县级行政区划单位2851个，其中966个市辖区、367个县级市、1347个县、117自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区。县域“十四五”规划纲要编制要充分体现中央政府、所属省级政府以及地级市政府“十四五”规划的主要发展目标、工作思路及重点任务，因此，规划纲要编制要突出重点，纲举目张，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找准县域发展定位
在县域“十四五”规划中，如果没有对县域发展做出准确的定位，那么接下来县域发展的努力方向和需要做的工作程序就会出现混乱，规划就难以起到指导性的作用。县域发展的定位应根据县域发展的要素禀赋及已有的产业基础，并结合上位规划赋予县域发展的的使命及要求，来做出合理的判断。例如，以山东省淄博市临淄区为例，在《淄博市城市总体规划（2011—2020年）》中指出“淄博是山东省区域性中心城市、现代工业城市，所属临淄区是国家历史文化名城”。2018年临淄区第二产业产值达到615.8亿元，位于全市首位，远高于淄博市政府所在地张店区（淄博国家高新技术产业开发区）（表1）。在当前我国经济由高速发展转入高质量发展，并坚定不移推进产业转型升级的关键时期，那么，临淄区就应定位为“现代工业转型升级创新区”，这样既能够主动承担起上位规划所赋予的使命与要求，又能够转变自身基础化工“一业独大”的产业现状。此外，临淄区齐文化资源丰富，根据《齐文化传承创新示范区发展规划（2016-2025）说明书》，临淄就应定位为“齐文化遗产保护与利用创新区”。
1953年以来，我国制定了十三个“五年规划”（或“五年计划”），除了“二五”和“三五”两个五年计划没有完成外，其余均基本完成或者超额完成。十三个有目标、有重点的“五年规划”在中国经济社会发展的历史进程中发挥了重要作用。“十四五”时期是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期、“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是全面落实高质量发展要求的关键时期，同时也是新一轮科技革命和产业变革的发力期、国际环境不确定性影响的进一步凸显期。我国县域经济与社会发展也将进入一个新趋势、新挑战、新机遇共同作用的关键发展阶段。因此，在“十四五”时期，找准新定位、培育新优势、采取新举措，对于我国县域经济加快建设现代化产业体系、实现高质量发展至关重要。
1 县域“十四五”规划纲要编制中的重点分析
据国家民政部全国行政区划信息查询平台显示，当前全国共有县级行政区划单位2851个，其中966个市辖区、367个县级市、1347个县、117自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区。县域“十四五”规划纲要编制要充分体现中央政府、所属省级政府以及地级市政府“十四五”规划的主要发展目标、工作思路及重点任务，因此，规划纲要编制要突出重点，纲举目张，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找准县域发展定位
在县域“十四五”规划中，如果没有对县域发展做出准确的定位，那么接下来县域发展的努力方向和需要做的工作程序就会出现混乱，规划就难以起到指导性的作用。县域发展的定位应根据县域发展的要素禀赋及已有的产业基础，并结合上位规划赋予县域发展的的使命及要求，来做出合理的判断。例如，以山东省淄博市临淄区为例，在《淄博市城市总体规划（2011—2020年）》中指出“淄博是山东省区域性中心城市、现代工业城市，所属临淄区是国家历史文化名城”。2018年临淄区第二产业产值达到615.8亿元，位于全市首位，远高于淄博市政府所在地张店区（淄博国家高新技术产业开发区）（表1）。在当前我国经济由高速发展转入高质量发展，并坚定不移推进产业转型升级的关键时期，那么，临淄区就应定位为“现代工业转型升级创新区”，这样既能够主动承担起上位规划所赋予的使命与要求，又能够转变自身基础化工“一业独大”的产业现状。此外，临淄区齐文化资源丰富，根据《齐文化传承创新示范区发展规划（2016-2025）说明书》，临淄就应定位为“齐文化遗产保护与利用创新区”。
表1 2018年淄博市各区县经济发展状况
| 2018年 | GDP（亿元） | 第一产业（亿元） | 第二产业（亿元） | 第三产业（亿元） | 三次产业占比 |
| 淄博市 | 5068.35 | 145.9 | 2639.9 | 2282.6 | 2.9：52.1：45.0 |
| 张店区 | 1122.8 | 1.2 | 435.6 | 685.9 | 0.1：38.8：61.1 |
| 临淄区 | 987.9 | 36.2 | 615.8 | 335.9 | 3.66：62.34：34 |
| 淄川区 | 677.9 | 6.56 | 378.45 | 292.94 | 0.97：55.82：43.21 |
| 桓台县 | 610.1 | 13.27 | 359.56 | 237.3 | 2.2：58.9：38.9 |
| 博山区 | 412.7 | 8.86 | 223.61 | 180.19 | 2.14：54.19：43.67 |
| 周村区 | 390.2 | 8.8 | 174.3 | 207.1 | 2.2：44.7：53.1 |
| 沂源县 | 320.8 | 36.1 | 138.1 | 146.6 | 11.25：43.05：45.7 |
| 高青县 | 251.8 | 29.26 | 120.36 | 101.47 | 11.9：47.8：40.3 |
1.2 确保三次产业结构合理
由于我国幅员辽阔，中东西部存在较大的发展差距。同时，产业结构升级不但包括三次产业之间的结构升级，即产业结构的服务化趋势，还包括产业内部全要素生产率的提升。深圳作为我国改革开放的前沿阵地以及中国特色社会主义先行示范区，如表2所示，2018年，龙岗区第二产业和第三产业占比分别为69.38%、30.61%，第二产业占比高出第三产业38.77个百分点，宝安区第二产业和第三产业占比分别为50.96%、49%，第二产业占比也高出第三产业1.96个百分点。南山区作为深圳的科研、教育、体育中心，2018年三次产业结构也仅为0：40.8：59.2，第二产业仍占据相当大的比重。因此，并不存在最优的三次产业结构占比，在确定三次产业结构比例时，应立足于县域经济发展的实际情况，不应盲目追求第三产业所占比例的最大化。
由于我国幅员辽阔，中东西部存在较大的发展差距。同时，产业结构升级不但包括三次产业之间的结构升级，即产业结构的服务化趋势，还包括产业内部全要素生产率的提升。深圳作为我国改革开放的前沿阵地以及中国特色社会主义先行示范区，如表2所示，2018年，龙岗区第二产业和第三产业占比分别为69.38%、30.61%，第二产业占比高出第三产业38.77个百分点，宝安区第二产业和第三产业占比分别为50.96%、49%，第二产业占比也高出第三产业1.96个百分点。南山区作为深圳的科研、教育、体育中心，2018年三次产业结构也仅为0：40.8：59.2，第二产业仍占据相当大的比重。因此，并不存在最优的三次产业结构占比，在确定三次产业结构比例时，应立足于县域经济发展的实际情况，不应盲目追求第三产业所占比例的最大化。
表2 2018年深圳市龙岗、宝安及南山三区经济发展状况
| 2018年 | GDP（亿元） | 第一产业（亿元） | 第二产业（亿元） | 第三产业（亿元） | 三次产业占比 |
| 龙岗区 | 4287.86 | 0.54 | 2974.89 | 1312.43 | 0.01：69.38：30.61 |
| 宝安区 | 3612.18 | 1.36 | 1840.87 | 1769.94 | 0.04：50.96：49.00 |
| 南山区 | 5018.36 | 1.07 | 2045.7 | 2971.59 | 0：40.8：59.2 |
1.3 明确县级政府的主要工作类型及权限
尽管在2015年国务院就开始“放管服”改革，但目前很多行政权利仍未充分下放到县级政府。当前，县级政府的主要工作仍是侧重于“落实”、“执行”或“完成上级下达的目标任务”等，在有限的领域内进行实践探索。例如，2020年3月7日，国务院下发文件赋予省级人民政府农用地转为建设用地审批权，县级人民政府并没有土地审批权。此外，县级人大没有立法权，县级人大可以根据本地实际情况，在不同法律法规抵触的前提下，制定规范性文件，这也有点立法的意思，但决不等同于立法权。因此，在规划中不应出现“土地审批”、“立法”等相关表述。
1.4 确保县域发展重点项目按时保质完成
项目建设是推动县域城市品质提升、扩大有效投资、实现高质量发展的载体，是推动新旧动能转换的重要引擎。项目最有检验力、最有判断力；没有项目，稳投资就没有载体，稳增长也难以实现；抓项目就是抓发展，没有项目，一切都是空谈。规划纲要编制中重点项目要以专栏的形式展现，确保县域内在建项目能够按时保质完成，准备建或还在谋划中的项目能够顺利落地。
1.5 重视新型基础设施建设
新型基础设施即“新基建”，不仅包括5G、工业互联网、数据中心等这样的新型网络和计算设施，还包括铁路、公路、水利和市政管网等传统基础设施的数字化改造升级。与传统基建相比，新型基础设施建设内涵更丰富，涵盖范围更广，更能体现数字经济特征，能够更好推动县域经济的数字化转型。此外，2020年，我国经济受新冠肺炎的影响，全年GDP5.5%的增长面临较大挑战，外贸贡献有可能由正变负。在“十四五”期间，加快推进新型基础设施建设，不仅将在县域经济社会运行中发挥重要的支撑作用，还将成为促进县域经济增长的新动能。
2 县域“十四五”规划纲要编制中的难点分析
2.1 政府和市场的边界如何界定
经过改革开放四十多年的发展，市场化改革在我国不断发展和深入。尽管在2013年党的十八届三中全会上，就已提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，但当前我国政府和市场的边界仍模糊不清。例如，在某市十四五发展规划建议中指出“引进和培育一批专业化信息服务企业，依托华为、腾讯、阿里等知名企业，搭建工业互联网创新平台和数字消费、数字旅游、数字文化等信息消费平台”，然而具体执行部门的工作人员表示很难完成。因为“搭建工业互联网创新平台和数字消费、数字旅游、数字文化等信息消费平台”是市场竞争的结果，是整个产业链或核心企业的事，并不是政府的工作任务。因此，在“十四五”规划中，要处理好政府和市场的关系，属于市场的交给市场，政府应发挥好“守夜人”的作用。真正做到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
2.2 县域经济社会发展目标数值如何确定
首先，规划永远赶不上现实经济社会的发展变化快，2020年作为我国“十三五”规划的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆发，扰乱了正常的国民经济秩序，其影响是前所未有、空前巨大且将会长期持续。然后，由于我国统计制度建设起步晚，发展慢，相关统计口径仍处在一个不断变化和完善的过程中，因此，这就带来已有的相关统计数据的失真或失效。其次，由于我国所具有的“政治集权、财政分权”的特殊国情，相关具体指标的设定自上而下层层加码的现象严重。这些因素都将会对县域经济社会发展相关指标具体目标数值的确定造成困难。
2.3 规划政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一个县级区域内，不同乡镇或村，不同行业之间也会存在较大的发展差距。因此在规划纲要政策制定时通盘考虑、反复酝酿、慎重研究，做到具体情况具体分析，避免“一刀切”。
3 县域“十四五”规划纲要编制的对策建议
3.1 充分研读现有的不同层级政府的相关政策法规，做到多规合一
由于我国一级政府一级事权，且同级政府国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划又分属不同的部门，因此，应充分研读现有的不同层级政府的相关政策法规，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。
3.2 充分重视座谈会和实地调研的作用
由于规划纲要是是政府履行工作职责、编制和实施各类规划、计划以及制定相关政策的重要依据，也是今后五年引领全市（区县）人民聚力谋发展的行动纲领。因此，规划纲要编制组一定深入到县域政府的各个部门及机构走访调研，广泛寻求意见和建议；此外，还要深入到工厂商店以及田间地头，倾听老百姓的心声。
结语
我国的经济社会发展在人类历史上是一次伟大的实践探索，没有成熟成型的发展经验可以借鉴，只能靠自己摸着石头过河。五年规划在我国经济社会建设和改革时期被证明是正确的，切实可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的责任担当来做好县域“十四五”规划，从而助力我国经济社会高质量发展。
尽管在2015年国务院就开始“放管服”改革，但目前很多行政权利仍未充分下放到县级政府。当前，县级政府的主要工作仍是侧重于“落实”、“执行”或“完成上级下达的目标任务”等，在有限的领域内进行实践探索。例如，2020年3月7日，国务院下发文件赋予省级人民政府农用地转为建设用地审批权，县级人民政府并没有土地审批权。此外，县级人大没有立法权，县级人大可以根据本地实际情况，在不同法律法规抵触的前提下，制定规范性文件，这也有点立法的意思，但决不等同于立法权。因此，在规划中不应出现“土地审批”、“立法”等相关表述。
1.4 确保县域发展重点项目按时保质完成
项目建设是推动县域城市品质提升、扩大有效投资、实现高质量发展的载体，是推动新旧动能转换的重要引擎。项目最有检验力、最有判断力；没有项目，稳投资就没有载体，稳增长也难以实现；抓项目就是抓发展，没有项目，一切都是空谈。规划纲要编制中重点项目要以专栏的形式展现，确保县域内在建项目能够按时保质完成，准备建或还在谋划中的项目能够顺利落地。
1.5 重视新型基础设施建设
新型基础设施即“新基建”，不仅包括5G、工业互联网、数据中心等这样的新型网络和计算设施，还包括铁路、公路、水利和市政管网等传统基础设施的数字化改造升级。与传统基建相比，新型基础设施建设内涵更丰富，涵盖范围更广，更能体现数字经济特征，能够更好推动县域经济的数字化转型。此外，2020年，我国经济受新冠肺炎的影响，全年GDP5.5%的增长面临较大挑战，外贸贡献有可能由正变负。在“十四五”期间，加快推进新型基础设施建设，不仅将在县域经济社会运行中发挥重要的支撑作用，还将成为促进县域经济增长的新动能。
2 县域“十四五”规划纲要编制中的难点分析
2.1 政府和市场的边界如何界定
经过改革开放四十多年的发展，市场化改革在我国不断发展和深入。尽管在2013年党的十八届三中全会上，就已提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，但当前我国政府和市场的边界仍模糊不清。例如，在某市十四五发展规划建议中指出“引进和培育一批专业化信息服务企业，依托华为、腾讯、阿里等知名企业，搭建工业互联网创新平台和数字消费、数字旅游、数字文化等信息消费平台”，然而具体执行部门的工作人员表示很难完成。因为“搭建工业互联网创新平台和数字消费、数字旅游、数字文化等信息消费平台”是市场竞争的结果，是整个产业链或核心企业的事，并不是政府的工作任务。因此，在“十四五”规划中，要处理好政府和市场的关系，属于市场的交给市场，政府应发挥好“守夜人”的作用。真正做到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
2.2 县域经济社会发展目标数值如何确定
首先，规划永远赶不上现实经济社会的发展变化快，2020年作为我国“十三五”规划的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆发，扰乱了正常的国民经济秩序，其影响是前所未有、空前巨大且将会长期持续。然后，由于我国统计制度建设起步晚，发展慢，相关统计口径仍处在一个不断变化和完善的过程中，因此，这就带来已有的相关统计数据的失真或失效。其次，由于我国所具有的“政治集权、财政分权”的特殊国情，相关具体指标的设定自上而下层层加码的现象严重。这些因素都将会对县域经济社会发展相关指标具体目标数值的确定造成困难。
2.3 规划政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一个县级区域内，不同乡镇或村，不同行业之间也会存在较大的发展差距。因此在规划纲要政策制定时通盘考虑、反复酝酿、慎重研究，做到具体情况具体分析，避免“一刀切”。
3 县域“十四五”规划纲要编制的对策建议
3.1 充分研读现有的不同层级政府的相关政策法规，做到多规合一
由于我国一级政府一级事权，且同级政府国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划又分属不同的部门，因此，应充分研读现有的不同层级政府的相关政策法规，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。
3.2 充分重视座谈会和实地调研的作用
由于规划纲要是是政府履行工作职责、编制和实施各类规划、计划以及制定相关政策的重要依据，也是今后五年引领全市（区县）人民聚力谋发展的行动纲领。因此，规划纲要编制组一定深入到县域政府的各个部门及机构走访调研，广泛寻求意见和建议；此外，还要深入到工厂商店以及田间地头，倾听老百姓的心声。
结语
我国的经济社会发展在人类历史上是一次伟大的实践探索，没有成熟成型的发展经验可以借鉴，只能靠自己摸着石头过河。五年规划在我国经济社会建设和改革时期被证明是正确的，切实可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的责任担当来做好县域“十四五”规划，从而助力我国经济社会高质量发展。
