开发区作为一种具有综合性功能的特定产业发展区（industrial development zone）指一个国家或地区，为实现一定的经济社会发展目标，由政府或市场主导，通过市场机制、政府调控和各个经济主体行为，在所划定的区域范围内，实行有别于其他行政区的特殊经济政策以及与之相应的特殊管理模式，发展具有前沿性的先进产业、特殊产业和创新产业，肩负着辐射、带动、促进本国或本地区经济社会发展的任务。

 

由于特有的空间集聚特征，使大量优势资源得以在开发区整合运用，进而产生了高度集约的集群效应。也正因如此，开发区模式被广泛运用，并在改革开放及创新发展中发挥了至关重要的作用。开发区作为改革开放的重要战略平台，依托政策支持快速发展，在推动高水平开放和促进高质量发展的过程中发挥了重要作用。但经过40年的发展，开发区推动我国工业化、城镇化和对外开放的历史使命已经基本完成。尤其是在经济增速放缓、产业结构转型的关键期，开发区由于过去一味依赖政策红利、政府主导色彩浓厚，积累的问题逐渐显露，面临着要素成本制约、政策优势减弱、区域内外竞争压力增大等困境，引入市场化机制和推进治理体系与治理能力的现代化势在必行。

 

中国开发区的对外开放首先从外源集聚起步，由政府主导构筑国际投资环境，形成外向型经济发展动力；之后围绕推动本土内源性自主创新，形成高端内源产业集聚；随后发展到，努力促进外源与内源双向嵌入，以外源性产业与内源性产业的相互融合与竞合，构筑产业发展的集成动力，推动产业价值链提升，形成具备可持续发展能力的创新型与生态型产业经济。

作为外源集聚核心主体的外国直接投资FDI，其作用机理为：开发区提供创新性条件（筑巢引凤）→FDI产业集聚→要素驱动作用→产业效应作用（后向效应、前后效应、旁侧效应、协同效应）→产业创新发展（上游产业、下游产业、关联产业）→产业结构优化→产业内部及产业间整体升级。通过FDI产业集聚的前向效应，以竞争、合作与示范作用对市场营销、物流等下游产业产生诱导作用；通过后向效应对集聚区内及周边上游产业的技术、标准、质量等提出要求，促使其改进技术、提高效率，同时对于产业自身的业务关联起到促进作用；而通过旁侧效应与协同效应，对集聚区内相关支持性、辅助性和配套性产业产生推动作用。

 

高品质的开发区具有多个维度：产城融合，产业体系完善，有创新性的品格，生态环境优良，宜居，开放包容。需要强调的两个品质：一是高品质开发区要具有创新性的品格，也就是说要把创新内在化变成开发区一个核心和关键，不单单是创新与不创新的问题。二是开放包容的氛围。开发区一定是开放的，要能吸引全世界的各种资源，也是包容的，因为有创新就有失败。

 

为打造现代产业集聚基地提供了优越的平台保障，产业入驻条件和信息化水平居于国内一流和国际先进水平，并在规划引导、依法行政、土地开发、基础设施建设、经济管理、投融资、人才管理等领域建立健全了亲商务实的市场化运行机制。十三五期间我国的开发区在结构性和功能性呈现如下几个趋向：

 

一是投资管理多元化。企业开始替代政府办园区，打破了政府单一主体。园区建设投资包括土地一级开发、园区内供排水、污水和垃圾处理等公共设施建设，甚至包括园区内的产业导入和园区管理，越来越多地交由具备专业资质的企业承担，园区地产的市场化配置和企业占比逐步增多。比较典型的园区企业如华夏幸福基业、联东U谷等，大多从房地产商转型为园区运营商，也有如联想、华为等知名企业开始利用自身产业做自备园区。企业化园区管理者一般通过提供产业投资等服务获取收益，以服务收费模式来实现良性循环。

 

二是产业结构服务化。随着城市产业结构的调整优化，许多大城市第三产业比重开始超过第二产业，形成以服务业为主导的经济形态。与此相适应，城市园区内的产业结构也在发生转变，由过去发展加工制造业为重点，逐步转向发展科创、总部、金融、文化、旅游等服务业，一些园区产业已由工业主导型转为服务主导型，新业态的园区正在不断涌现。

 

三是园区功能平台化。以往的国家级开发区主要以工业用地出售或以标准厂房出租给生产企业，承担的是生产载体的功能，现在的园区正在用“平台经济”的思维打造园区的平台内涵，园区成为低成本、甚至初期是完全免费的创新创业服务平台，不仅提供创客空间、孵化器、加速器等多样化的公共平台形式，而且还提供包括产品开发、资产孵化、客户融资、专业辅导、人员培训、物业运营等完整的产业链服务。

 

四是运营生态智慧化。过去建设园区主要是搞“几通一平”（如通路、通电、供排水、通讯、通宽带等和平整土地），现在园区对建筑、环境、服务要求越来越高，园区要进行整体的环境影响评价，要达到全域的绿色、低碳、节能减排等环保标准；同时，园区普遍“触网”，实行“互联网+园区”模式，运用大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，线上线下结合，产业发展和园区管理更智能、更高效。

 

五是产城融合一体化。国家级开发区或开发区以往只重视产业导入和产业发展，随着开发强度和规模的扩大，职工生活和教育、医疗、文化等公共服务需求提升，居住与工作地点的通勤跨度增大，因而，传统园区重生产轻生活，没有体现以人为本的理念，由“产城分离”走向“产城融合”，实行土地集约、产业和人口集聚、城市功能完善以及整个商业价值的统筹，成为园区发展的必然趋势。

 

六是参照国际经验，推进企业治理型开发区在治理能力方面的经验。近年来，我国出台了一系列的区域发展规划，尤其以“一带一路”、长江经济带、长三角区域一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区等国家规划为引领，推动全国经济布局的调整和升级。目前，我国已形成了大经济区、城市群、都市圈、中心城市、中小城市等层次分明的空间功能布局，开发区的发展必须要充分融入所在的区域经济圈，在区域产业升级、城市有机更新、城乡双向流动中获取发展的新动力。开发区的发展，要更好地利用“三旧”改造、新基础设施建设、人工智能场景打造等新机遇，更好地发挥交通枢纽型、跨界型、生态型等地区的产业价值。企业治理型开发区在发达国家比较常见，较典型的有英国的苏格兰阿伯丁科技园区和马来西亚的超级多媒体走廊等。苏格兰阿伯丁科技园由三家理工大学及私商公司联合成立股份制公司负责园区内的招商引资、项目建设、基础设施建设，同时该公司也是园区的管理和协调组织者，要为园区企业提供创业服务，帮助企业吸引人才、培训员工、提供信息等等。企业管理型有利于充分利用市场机制管理和经营园区，使资源得到有效利用，但是由企业管理企业也会出现诸多问题。

 

我国的开发区的制度性框架一般包括治理体系和治理机制两方面。从治理体系方面看，绝大多数开发区实行“小政府、大社会”，按照社会主义市场经济体制的改革取向，率先与国际接轨，探索实行以管委会为主的准政府型管理体制，享受市一级经济管理权限。这一做法，使开发区能够在为自身发展提供强大制度动力的同时，也可更好推动母城的经济管理体制改革。从管理机制方面看，开发区积极用好用足中央赋予的经济管理权限与政策扶持导向，通过先行先试，在各自权限范围内制定出台了一批符合市场经济体制要求的政策体系，构建起具有较强竞争力的政策环境优势。

我国开发区长期广泛采用“机构精简高效、上级充分授权、财政管理独立”的管委会治理模式，打破按行业、按“上下对口”的机构设置模式，以责权一致、职能统一为原则，对职能相近的部门进行合并；普遍实行大部门制，在招商引资、财政税收、市政建设、环境保护、区域管理等领域与母城政府建立起互惠互利且不失高效的紧密协作关系。以“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务等多种投资服务模式，建立起市场经济体制下的新型政企关系；部分国家级开发区紧抓全国综合配套改革试验区以及省级综合配套改革试点区机遇，在行政管理、城乡统筹、扩大开放、区域合作、生态环保等领域成为了综合体制改革的探路者。

 

总体而言，开发区在体制机制方面的诸多探索不仅首开先河，而且被复制推广到所在城市的体制改革中，成为中国经济体制的重要变革之源。十四五规划期间，我国的开发区将开启4.0时代，目前正处在3.0时代并开始向4.0时代过渡。

 

开发区的1.0时代，注重工业生产，发展工业，建设工业国家级开发区（工业集聚区）是各地政府最重要的任务；2.0时代的园区，开始重视职工居民生活与园区科技功能，但是对科技研发尤其是公共服务平台建设的重视程度还不够；进入园区3.0时代，不仅重视园区的研发与商务办公（CBD），并且逐步拓展园区的总部、金融、创意、旅游和会展等服务功能；而4.0时代的园区是一个崭新的时代，园区的工业生产功能逐渐弱化，保留的是高端先进制造业，产城人一体化发展，市场活力进一步激发，创新、绿色、集约与智慧成为园区发展的主旋律。  

 

影响开发区治理体制变革的因素

 

任何开发区都是在一定的区位之内，古典区位论认为，区位选择总是趋向生产总成本费用最低的地点，这就是“成本决定论”。近代区位论认为，以市场——价格分析揭示利润最大化是影响区位选择的决定性因素，使区位论走向宏观化，弥补了传统成本决定论排除市场因素的缺陷，这就是利润决定论。现代区位论认为：合理的区位选择和产业配置受到多种因素的影响，必须对多种因素综合分析。决策者最终选择的区位，不一定是成本最低或利润最高的区位，通常是综合优势显著的区位。 

 

开发区的治理模式往往和开发模式相辅相成，次第开展土地使用、金融、投资准入等领域的制度创新，搭建起多渠道、多路径的融资平台，按照“统一规划、分步实施、滚动发展”原则，由园区开发公司取得土地开发权后，通过综合运用信贷、引进外资开发商、项目融资、土地使用权转让、财政留成、资本市场上市等多种融资方式，积极筹集资金开展基础设施建设，再将获得的土地出让收入和税收收入投入新地块的滚动开发与持续发展。这一开发模式已成为国内其他产业园区广泛借鉴的路径样板。

 

作为特殊政策先行先试区,经过多年的发展,开发区已成为我国经济社会发展的重要引擎和改革开放的助推器,在管理体制方面,经过多种形式的综合创新,形成了不同于一般行政区域的具有特色的管理体制。但随着中国经济社会发展的转型和升级､城市化进程的加快,开发区已由单一功能的经济区发展为多重功能的城区,现行的管理体制已经不适应,开发区的管理体制改革正面临着新方向的选择。

 

在推进开发区治理现代化进程中，影响开发区治理体制变革的因素还有很多。当前我国经济社会迅速发展的形势下,随着开发区承担职能多样化､功能多元化､区内外发展环境逐步统一,各个开发区的基础设施､优惠政策之间的差异越来越小,开发区原有管理体制面临各种冲击,并越来越多地受到自身发展状况和外部因素变化的双重影响。

 

不同发展阶段､不同管理模式的开发区,都应根据自身的发展情况,充分考虑市场化､城市化､社会化､政策化等因素影响,适时变革管理模式和体制机制,以适应市场经济发展､城市新区定位､社会管理需求､政策优势弱化等形势要求,始终将管理体制改革和创新作为开发区成长发展的动力源。

 

1.市场化影响。随着经济全球化趋势不断增强,开发区及其区内企业面临越来越激烈的市场竞争,全面推行市场化运作和建立市场化机制成为必然。我国开发区普遍都设有国有投资公司,采取政企合一的开发方式,政府职能错位现象严重,建立现代企业制度､推进投资公司独立运作,是开发区建设发展的演变趋势。

 

2.城市化影响。我国城市化进程不断加快,除长三角､珠三角､环渤海外,又有10个城市群迅速崛起,不断加快的城市化进程将逐步削弱开发区的“地理孤岛效应”。我国开发区建设之初大多选址在市区或郊区,主要考虑了区位优势､交通条件､科技人才资源等因素,由于开发区建设发展速度较快,与主城区融合趋势越来越强,为行政区参与开发区事务管理,并最终实现开发区与行政区管理合二为一提供了可能性。

 

3.社会化影响。开发区在经济实力迅速增强的同时,区内就业人员数量逐步增加,生活配套设施等公共产品需求增长迅速,对行政主体地位不明确､侧重经济职能的开发区管理模式提出了挑战。随着不同主体间职能行使成本的上升,各种职能向单一主体集中的趋势不断加强,开发区职能多元化特别是公共事务管理要求迫切,谋求增强与行政区管理合二为一的可能性。

 

4.政策化影响。目前,从全国范围来看,开发区内外发展环境虽然逐步趋同,但由于其所处的特殊地位,短期内国家给予的特殊政策不会消失,因此,开发区发展要求､发展理念和组织架构将长期与行政区存在较大差异。但根据开发区当前的发展趋势来看,开发区管理模式近期内仍是与行政区开展协作管理,远期发展趋势将是逐步与行政区合二为一,形成“以块为主､条块结合”的格局。

 

在十四五期间，推进开发区治理现代化，必须要有开发区治理现代化的愿景路径。为此：

 

一要树立开发区治理现代化的理念。不仅要重视产业现代化、社会现代化、空间现代化，还要把开发区治理现代化作为开发区现代化的重要内容和实现产业、社会、空间现代化的重要手段。

 

二要制定开发区治理现代化的目标和步骤。不仅要重视经济发展、创新发展、社会发展等规划，还要制定开发区治理现代化与开发区发展不同阶段的总体规划和阶段步骤。

 

三要落实开发区治理现代化的组织保障。不仅在观念和目标上规划开发区治理现代化，还要在领导分工、组织机构和人员配置上给与明确。

 

开发区治理现代化的起步路径

 

推进开发区治理现代化，还必须有实现治理现代化的起步路径。为此：

 

一、法制方面  主要有提高现在有关开发区的法制文件制定的发文层级，增加有关制度政策的权威性和可执行性，尤其建议全国人大对开发区立法；建立统筹各类开发区的跨部委中央协调机构；减少制度文件的泛化和频度，增强制度文件的精准施策和效果评估。

 

二、体制方面  主要有简化开发区行政审批事权，加快加大负面清单在开发区的复制推广；根据开发区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与开发区的经济事权和社会事权的权限；根据开发区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与开发区的经济事权和社会事权的权限；

 

三、机制方面  主要有在保持招商力度的前提下，重点培育育商安商的机制重点培育育商安商机制、企业合作机制、开发区共建机制；在保持开发区引进人才力度的前提下，重点解决开发区治理机构人才的引进、使用和发展机制；在保持开发区规划科学制定的前提下，重点制定开发区规划落实机制；利用资产证券化机制，扩大开发区融资渠道和能力。

 

开发区治理体系是开发区治理的综合体现和实现方式。开发区治理既包含了开发区治理机构、政府、企业间的权限设置，也包含了开发区内部运行的治理规制，它反映了开发区治理体系和治理能力的基本要求。如开发区规划治理中包含了开发区产业发展和空间发展的制度规划；开发区运营治理中包含了开发区机构设置与权限划分的原则与方法，包含了开发区对入驻企业等相关者的协调服务，包含了开发区效能如何评价、如何控制的工具与方式等。上述开发区治理体系的内容无疑对开发区治理现代化具有促进作用。为此：

 

一、在开发区治理体系构建原则上，可考虑以下三个方面的原则：普遍性和特殊性相结合的原则，即要考虑开发区、经开区，还要考虑都市型工业开发区等一些开发区形式；开源性与闭环性相结合的原则，既要从体系上建立范围清晰、便于治理的闭环体系，同时也要考虑开发区的“无边界性”和“强关联性”；理论性与应用性相结合的原则，既要遵循治理学体系的一般要求，同时也要考虑开发区治理实践的具体需要。

 

二、在开发区治理体系构建逻辑上，可考虑：首先从开发区治理机构、政府和企业为主要相关主体出发。其次以目标、实施和评价为开发区治理的关键点。最后形成规划治理、运营治理和控制治理“三维一体”的POC开发区治理体系。

 

三、在开发区治理体系构建框架上，可考虑：制定开发区规划治理，主要包括开发区产业规划和开发区空间规划；制定开发区运营治理，主要包括以治理对象（企业和开发区）和治理范围（内部与外部）二维分类形成的开发区招商治理，开发区服务治理，开发区组织治理和开发区合作治理；制定开发区控制治理，主要有开发区规划评估与控制、实施评估与控制。目标是以高质量持续发展为宗旨，以全周期赋能为理念、以过程为导向，建立科学合理的开发区治理体系。