国家高新区评价工作是引导高新区贯彻落实国家战略导向、推动高质量发展的重要抓手，对各个时期高新区的发展均起到了积极而重要的引导作用。2021年4月22日科技部印发了《国家高新技术产业开发区综合评价指标体系》（以下简称“综合评价体系”），一石激起千层浪，最新的这版评价指标体系引起了全国各地国家高新区的高度重视。因此及时地对该评价指标体系的来龙去脉进行解读和分析，对推动高新区持续贯彻落实国家战略、建设创新驱动发展示范区和高质量发展先行区具有重要意义。

 

　　1、综合评价指标体系的研究背景

 

　　国家高新区的发展缘起于1988年党中央、国务院提出的“火炬计划”，该计划提出的当年5月，国务院即批准在中关村地区成立北京市高新技术产业开发试验区，我国的第一家国家高新区“中关村”正式诞生。如今，经过30多年的发展，全国已经形成了169家国家高新区的发展格局，覆盖了除西藏自治区和台湾省之外的所有省份。2019年169家国家高新区GDP合计占我国GDP的12.3%，国家高新区已经成为我国社会经济发展的重要支撑，成为我国实施创新发展战略的重要载体。2020年7月，国发[2020]7号《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》，提出国家高新区要建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，对新时期的国家高新区发展赋予了新的使命和新的定位。

 

　　国家高新区评价工作的推出，即是为了更好地管理和指导国家高新区的发展。而伴随着国家高新区的持续发展，相应的评价体系也在不断发生演变。早在1992年，科技部火炬中心就启动了对国家高新区考核评价指标体系的研究，1993年制定并公布了《国家高新技术产业开发区考核标准（试行）》；2003年，根据国家高新区“二次创业”的新要求，火炬中心重新制定并颁布了《国家高新区评价指标体系》；2004年，火炬中心重新修订原指标体系中的创新创业环境部分，并在长春会议期间以会议文件的方式公布了《国家高新区评价指标》。

 

　　高新区评价体系的演变过程中涉及到评价理念的一次重要转变。2006年之前的评价体系，定位是对国家高新区“客观状态评价”，即要客观地反映高新区当期的发展状况，强调的是评价客体系统本身自然发展所达到状态。2006年开始，科技部火炬中心联合中科院科技战略咨询研究院着手研究新一轮的国家高新区评价体系，提出国家高新区是国家政策的产物，它的更深层的目的和价值在于把高新区的发展与国家目标紧密联系起来，从而使国家能够从这种紧密联系中获取公共利益。而把国家高新区评价定位为一种对状态的客观反映或实证描述，实际上只是提供了了解高新区的相关信息，从而忽视了国家建立高新区的价值和对高新区评价的意义。

 

　　国家高新区评价自然被赋予管理考核和政策引导的功能，需要评估各高新区对国家战略目标的响应和落实程度，评价工作就成为了引导高新区贯彻落实国家发展战略的重要举措和核心抓手。因此，2006年之后的评价体系均定位在“政策绩效评价”，包括2008年颁布的《国家高新技术产业开发区评价指标体系》，2013年重新修订并颁布的《国家高新技术产业开发区评价指标体系》。2021年4月22日，科技部最新印发的《国家高新技术产业开发区综合评价指标体系》，同样也是定位在“政策绩效评价”。目前，高新区政策导向的评价体系已经连续开展了13年，对不同时期高新区的建设、发展均起到了积极的推动和引导作用。

 

　　在研究制定“综合评价体系”的起初之时，首要任务就是要确定当前及今后一段时期国家高新区所承载的国家战略使命。回顾国家高新区30多年的发展，在高新区的不同发展阶段，其所承载的国家政策导向也在发生变化。我们认为国家高新区主要经历了四个发展阶段：1990年代的一次创业阶段、2000年代的二次创业阶段、2010年代的战略提升阶段、如今2020年代的高质量发展阶段（以国发7号文为标志）。

 

　　一次创业阶段（1990年代）。1985年全国开始推动科技体制改革，旨在促进科技经济的融合发展，此时国家高新区也开始萌芽，1991年邓小平为国家高新区的发展题词“发展高科技，实现产业化”，这句话成为高新区一直以来的核心使命。而从当时高新区自身的发展实践来看，侧重的是产业规模和经济体量的提升，基本还是传统工业园区的发展形态。

 

　　二次创业阶段（2000年代）。2006年党的十七大提出要提高自主创新能力，建设创新型国家的目标。在此阶段，温家宝提出了国家高新区“四位一体[1]”的目标定位，徐冠华要求国家高新区着力推进“五个转变[2]”。这个阶段国家高新区自身实践所侧重的是推动产业转型升级，打造科技工业园区。2008年版评价体系即主要是以“四位一体”这一政策目标为导向而建立起来的。

 

　　战略提升阶段（2010年代）。2012年党的十八大提出创新驱动发展战略之际，科技部印发了国科发火[2013]388号《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》，该方案提出了高新区实施战略提升行动的总体目标[3]，并指出国家高新区开始进入第三次创业阶段，要实现“四个跨越[4]”。2013年修订版的评价体系即是重点结合战略提升行动的总体目标和“四个跨越”的要求，在2008年版本上加以修订而形成的。因此，这两版评价体系的框架结构基本保持一致，均由四个一级指标构成。

 

　　高质量发展阶段（2020年代）。2018年党的十九大提出我国已经进入高质量发展阶段。2020年国发7号文明确提出将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区的目标要求。这个时期的国家高新区开始进入三次创业阶段的深水区，强调高效有机运行的创新经济生态的营造，致力于建设以创新为纽带多元发展的创新型城区/社区。

 

　　因此，现阶段的国家高新区无论是其所承载的国家战略使命还是其自身的实践发展阶段，均出现了新的变化。自2018年开始，科技部火炬中心和中科院科技战略咨询研究院重新启动的新一轮国家高新区评价体系（也即“综合评价体系”）的修订和制定工作，即是在这样的大背景下展开的。

 

　　2、综合评价指标体系的构建思路和建立

 

　　2.1构建思路

 

　　由前文的研究背景可知，国家高新区综合评价体系的构建，首先要明确当前及今后一个时期国家高新区所需承载的国家战略使命是什么，同时要考虑国家高新区自身发展到了哪个阶段。这样才能保证整个指标体系既有前瞻性、引领性又有针对性和可操作性。

 

　　当前和今后一个时期国家高新区所面临的国家政策导向已经很明确，即是我国已进入高质量发展阶段，高新区需要贯彻落实国家的高质量发展要求。关键点在于，我们要确定清楚国家层面所说的高质量发展，究竟是什么样的发展？这里回顾一下建国以来我国不同的经济发展阶段，会发现每个阶段都有不同的发展理念[5]作为指导。进入高质量发展阶段，我国的发展理念已经转变为十八大以来提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，可以说新发展理念是我国推动新时期高质量发展的指南针和基本遵循。

 

　　因此高质量发展必定是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。于是我们基于新发展理念对高质量发展的内涵进行了延伸，最终归纳为五个方面：高质量发展是创新为第一动力创新驱动的发展，是绿色成为普遍形态和内在要求的发展，是更优经济结构、更高经济效益的发展，是全面深化改革和对外开放的发展，是以人民为中心共享均衡式的发展。

 

　　而国家高新区落实高质量发展要求，需要充分结合其自身的发展基础和特点。前面提到，国家高新区已经进入到三次创业阶段，需要营造创新经济生态，那么高新区实现高质量发展的核心举措就体现在对于高质量创新经济生态的打造，最终呈现出来的是一种高效有机运行的创新经济体形态。具体来讲，国家高新区创新经济生态包含了创新与创业、高端产业、领先市场、活力社会、宜业宜居城区、以及外部政策六方面要素[6]。

 

　　国家高新区综合评价体系框架的建立，即是围绕我国经济高质量发展的五方面核心内涵，结合高新区自身创新经济生态营造的六方面要素，总结提炼出高新区高质量发展所要承载的五方面政策导向，形成了高新区综合评价体系的五个一级指标。具体思路（见图1）如下：

 

　　首先，创新创业必定是推动国家高新区高质量发展的第一动力，高新区在建立之初就强调创新创业，经过30多年发展集聚了相对丰富的科技研发和创新资源。未来，高新区需要在现有资源基础上，进一步提高资源的丰富度和效能，提高自主创新能力和创业活跃度，成为区域、全国乃至全球的创新创业高地。

 

　　第二，“发展高科技，实现产业化”是国家高新区的核心使命，而产业是高新区的立区之本。未来，高新区要立足产业经济优势，打造高端的现代产业体系，积极发展智慧和数字经济，促进经济结构优化和产业价值链的提升，推动园区产业迈向全球价值链中高端。

 

　　第三，国家高新区的发展已经进入三次创业阶段的深入推进期，宜居宜业的生活生态环境成为了高新区的核心竞争力之一，这也是高新区长久吸引和留住高端人才的必须条件。同时良好的绿色生态条件和宜居包容能力，本身就是高新区高质量发展的表现和核心内涵之一。

 

　　第四，国家高新区是在我国改革开放和全球经济一体化的背景下创建与发展起来的，可以说是自带开放基因，在我国全面开放的大背景下，高新区进一步提升对外开放水平，可以为园区的发展提供更广阔的空间，这也是园区高质量发展的必由之路。

 

　　最后，高质量发展是创新所驱动的发展，因此我们的创新不是为了创新而创新，而是以发展结果和绩效为导向，关切创新发展战略实施和高质量内涵式发展的实际成效，表现在创新对经济社会的实际贡献和推动方面，并且这种推动是要可持续的。

 

　　由此，围绕国家高新区高质量发展的发展动力、发展支撑、发展环境、发展路径、发展绩效五大方面，凝练出了新时代国家高新区推动高质量发展的五大政策导向，至此，国家高新区综合评价体系的基本框架搭建完成。

 

　　2.2体系的建立

 

　　基于前文提出的国家高新区高质量发展的五大政策导向，得出高新区综合评价指标体系的五个一级指标，分别为：创新能力和创业活跃度、结构优化和产业价值链、绿色发展和宜居包容性、开放创新和国际竞争力、综合质效和持续创新力。再针对每个一级指标的内涵进行展开，然后按照“系统性和重点性结合、监测和引领并重、通用与特色结合、兼顾指标的可获取性、可对比性，以及指标之间的互补性、独立性”的指标选取和设计原则，构建了46个二级指标。最终形成了包括5个一级指标，46个二级指标的国家高新区综合评价指标体系（表2），其中含有41个定量指标和5个定性指标。

 

　　（1）“创新能力和创业活跃度”指标

 

　　重点反映的是高新区创新创业方面的表现和成效，主要从创新投入、创新产出、创业活力三个方面设置了9个相应的二级定量指标，同时设置了1个定性指标，用来整体反映高新区管委会对双创环境的营造和“两区”定位的实践情况。

 

　　创新投入方面，主要包括创新创业载体的建设，涉及“1.1国家级和省级研发机构数”“1.6国家级创业服务机构数”两个指标；研发人员的投入，对应指标“1.2从业人员中研发人员全时当量数占比”；研发经费的投入，对应指标“1.3研发经费内部支出占营业收入比例”。

 

　　创新产出方面，主要是指高质量创新成果的产出效率，涉及“1.4每万人当年发明专利授权数”“1.5当年每千万研发经费支出的发明专利申请数”两个指标。

 

　　创业活力方面，主要包含大众创业活力的表现，涉及“1.7当年新注册企业数”“1.9当年孵化器、加速器和大学科技园内新增在孵企业数”两个指标；科技企业新生力量的培育，对应指标“1.8当年登记入信息库的科技型中小企业数”。

 

　　（2）“结构优化和产业价值链”指标

 

　　重点反映的是高新区经济结构调整和产业转型升级方面的表现和成效，主要从结构优化、企业培育、层级提升三个方面设置相应的二级定量指标。同时设置了1个定性指标，用来整体反映高新区推动产业技术创新、自立自强、保证供应链自主可控方面的政策措施和成效。

 

　　结构优化方面，主要包括产业结构的调整、从业人员结构的优化、研发服务业的发展三方面，分别对应指标“2.1营业收入中高技术服务业营收占比”、“2.2从业人员中本科及以上学历人员占比”、“2.3人均技术合同成交额”。

 

　　企业培育方面，主要包含企业的运营和成长，涉及“2.4当年净增营业收入”“2.5企业利润率”两个指标；科技企业的培育，对应指标“2.6当年净增高新技术企业数”；引领新经济增长的独角兽企业出现的潜力，对应指标“2.7当年获得风险投资的企业数”。

 

　　层级提升方面，主要是指经济的知识产权密度、企业的价值创造能力两个方面，分别对应指标“2.8企业每100亿元营业收入所含有效发明专利数和注册商标数”、“2.9企业增加值率”。

 

　　（3）“绿色环保和宜居包容性”指标

 

　　重点反映高新区在绿色共享发展和宜居宜业园区建设方面的举措和成效。主要从绿色生态环境建设、共享发展两个方面设置相应的二级定量指标。同时设置了1个定性指标，用来反映园区整体环境的建设以及对外辐射带动引领方面的情况。

 

　　绿色生态方面，主要包括企业的节能降耗、温室气体的减排、园区自然环境的建设等三个方面，分别对应指标“3.1单位增加值综合能耗”、“3.2园区二氧化碳排放量增长率”、“3.3园区总绿地率”。

 

　　共享发展方面，主要包含教育和医疗服务资源的建设，对应指标“3.4园区各级医院和各类学校数”；对人才的综合吸引力，涉及“3.5当年净增从业人员数”、“3.6单位增加值中从业人员工资性收入占比”、“3.7从业人员平均月工资性收入与当地每平米房价的比例”三个指标；园区综合服务的财政支撑力，对应指标“3.8园区管委会当年可支配财力”。

 

　　（4）“开放创新和国际竞争力”指标

 

　　重点反映高新区在推动开放创新和开展国际竞争与合作方面的表现和成效，主要从开放创新交流、国际创新竞争、国际市场开拓、人才国际化四个方面设置相应的二级指标。

 

　　开放创新交流方面，主要包括双创机构的走出去，涉及“4.1设立境外研发机构（含境外孵化器）的内资控股企业数”、“4.2企业引进技术、消化吸收再创新和境内外产学研合作经费支出总额占营业收入比例”两个指标。

 

　　国际创新竞争方面，重点考察本土企业的国际创新成果产出，涉及“4.3当年获得境外注册商标或境外发明专利授权的内资控股企业数”、“4.4当年新增主导制定国际标准的内资控股企业数”两个指标。

 

　　国际市场拓展方面，主要包含出口结构的优化调整，对应指标“4.5出口总额中技术服务出口占比”；本土科技企业的出口贸易，对应指标“4.6营业收入中高新技术企业出口总额占比”。

 

　　人才国际化方面，重点考察国际人才的集聚和培育情况，对应指标“4.7从业人员中外籍常驻人员和留学归国人员占比”。

 

　　（5）“综合质效和持续创新力”指标

 

　　重点反映高新区以创新驱动经济社会发展和推动持续创新方面的表现与成效，主要从创新驱动的成效、持续创新的能力两个方面设置相应的二级定量指标。同时设置了2个定性指标，用来整体反映园区在综合发展环境方面和在统计工作方面的保障。

 

　　创新驱动成效方面，主要包含园区对城市经济的贡献，对应指标“5.1园区全口径增加值占所在城市GDP比例”；园区整体经济效率的提升，对应指标“5.2全员劳动生产率的增长率”；园区创新经济的贡献，涉及“5.3当年内部研发投入强度达5%企业的营收合计占营业收入比例”、“5.4营业收入中数字产业相关企业营收合计占比”两个指标。

 

　　持续创新能力方面，主要通过各类具有创新能力和实力的企业群体情况进行反映，包括高成长性科技企业，对应指标“5.5当年新晋高成长（瞪羚企业）企业数”；经济实力型企业，对应指标“5.6当年在境内外上市（不含新三板）企业数”；创新实力型企业，涉及“5.7当年内部研发投入强度达5%且营业收入超5亿元的企业数”、“5.8拥有国家级研发机构的企业数”两个指标。

 

　　由此，完成了国家高新区综合评价指标体系的整体构建工作。

 

　　3、综合评价指标体系的变化和导向

 

　　整体观察国家高新区综合评价体系的调整情况，跟前一版“2013年版评价指标体系”相比：综合评价体系的一级指标由原来的4个增加至5个，二级指标由原来的40个增加至46个，对国家高新区的考核和引导更加细致全面。其中，定性指标由原来的8个减少至5个，重点对原定性指标进行了重新整合、提升，并注入新的内涵和导向，使得定性指标更加精简、明确。从二级指标的调整方式来看，46个指标，其中17个指标是由旧版评价体系调整完善而来，20个指标为新增指标，9个指标保持不变，指标整体变动较大。

 

　　在整个综合评价体系的设计中有一些重点导向需要加以关注。

 

　　第一个导向，突出发展新动能的打造。评价体系中共设置了十几个“当年增量”形式的指标，包括当年新增量、当年净增量等相关形式的指标。比如，使用当年新注册企业数，而不是用注册企业总数，这可以集中体现园区的创业活跃度，还包括当年登记的科技型中小企业数、当年净增高新技术企业数、当年净增营业收入、当年获得风险投资的企业数等这些增量型指标，可以间接反映园区新经济、新产业、新业态的发展情况。

 

　　第二个导向，突出“研发”相关的指标。主要目的是在中美PK和贸易脱钩的背景下，通过引导高新区进一步强化研发方面的建设，推动高新区切实走创新驱动发展之路。这里的“研发”内容包括研发经费投入、研发人员投入、研发机构建设等方面，并且重点强调企业的研发投入，一方面设置了多项企业研发经费相关的指标，另一方面研发机构也更加强调依托企业所建立的研发机构建设情况。

 

　　第三个导向，突出“绿色共享”发展。为了贯彻落实新发展理念，评价体系专门新增了“绿色发展和宜居包容性”这个一级指标。在共享发展方面，新增了包括学校、医院、房价压力等在内的反映生活品质方面的指标；在绿色生态建设方面，则设置了能耗、绿地率、碳排放等相关的指标，以推动高新区的绿色可持续发展。

 

　　第四个导向，引导数字经济的发展。评价体系中新增了二级指标“5.4营业收入中数字产业相关企业营收合计占比”，目前的统计针对数字化产业进行了初步的统计分类和测算[7]，重点在于观测和引导园区数字经济的发展，日后随着数字经济的发展成熟和统计监测工作的推进，将会逐步完善。

 

　　第五个导向，突出对企业的培育。评价体系中设置了12个“企业数”形式的二级指标，主要目的是为了引导高新区培育有机共生的企业群落。一方面可以通过考察培养了多少家相关类型的企业，更方便地将相关工作任务落实到各个部门，为高新区管委会提供工作抓手，另一方面可以将评价导向推及到更多的企业群体。

 

　　第六个导向，突出统筹兼顾和公平合理。通过调整指标的形式、指标的权重，来兼顾大小园区、新老园区、不同区域园区的差异，尽力做到公平合理。评价体系一方面给予效率型指标更多的权重，以保证效率质量优先的评价导向；另一方面将效率型指标的占比由原来的72%下调至56%，同时加大了增量型指标的数量，可以更好地兼顾大小园区、新老园区。同时，针对区域差异，对部分创新和环保指标设置了加分系数。

 

　　第七个导向，支撑促进火炬统计工作。国家高新区评价工作能够健康有序开展的基础是火炬统计工作的扎实推进，因此为了评价和统计工作的互促互进，我们把作为分母的两个指标（营业收入、从业人员）单独提出来作为二级指标，通过这样的指标设计，可以更及时地发现和避免一些统计数据的瞒报虚报现象。同时专门设置了1个定性指标来考察园区统计工作的开展情况。在保证公平竞争的同时，也促进园区去聚焦自身实际工作的开展。

 

　　以上针对《国家高新技术产业开发区综合评价指标体系》，从指标体系的研究背景、构建思路和建立、主要变化和导向等三个方面进行了解析，供相关部门、社会各界参阅。评价工作只是工具，目的是为了推动和引导国家高新区的健康持续发展，而这不仅需要高新区自上而下各部门的共同努力，更需要相关地方政府的关注和协同支持。