基于新冠疫情常态化的现实背景，本文分别从区位与经济基础、产业基础、人才与科技创新基础、市场与制造环境等四个方面分析广州构建战略性新兴产业体系的条件和制约瓶颈，进而从金融、财政、产业等三个政策层面深入剖析广州构建战略性新兴产业体系的政策支持现状并挖掘阻碍发展的因素，为推动广州战略性新兴产业高质量发展建言献策。

 

　　当今世界正经历百年未有之大变局，尤其是新冠肺炎疫情的暴发引发的世界之变，对现阶段全球经济产生了十分深远的影响。如今，新冠疫情呈现常态化发展，这既是挑战也是机遇。譬如战略性新兴产业，不仅没有像传统行业一样受到负面冲击，反而是迎来暴发式的增长机遇（周权雄，2020）。此外，各种依托于新兴科技的产业也迅猛发展，如网络购物、网络教学、网络会议、互联网问诊、数字化办公平台、机器人服务等数字产业得到了广泛运用。疫情之下，人们对新兴产业的需求更加迫切，如疫情常态化使得核酸检测成为人们出行必不可少的需求，机器人核酸采样也因此应运而生，诸如此类智能设备的出现极大地方便了人们的生活。作为全国一线城市，尽管广州长期深耕于战略性新兴产业体系的发展，在经济高质量发展方面带头努力，但是广州市经济仍亟需转型升级，而战略性新兴产业对广州市经济转型升级恰恰能起到重要的带动作用。另外，受到新冠疫情的影响，企业摇摇欲坠，大量员工面临失业问题，通过发展新兴产业体系，能够更好地保障复工复产。因此，在疫情常态化的背景下，为了继续向好发展，广州需要为战略性新兴产业体系的构建提供更好的基础条件，积极完善相关政策，扬长避短，力争成为战略性新兴产业的示范之城。

 

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　　广州战略性新兴产业体系发展现状

 

　　2022年4月广州市发布了《广州市战略性新兴产业发展“十四五”规划》，该规划指出了广州市当前在战略性新兴产业方面取得的成就以及今后努力的方向及目标。“十三五”期间，广州响应国家的战略部署，已初步培养了一批具有竞争优势的战略性新兴产业集群，以新一代信息技术、生物与健康、新材料与高端装备、新能源汽车、新能源与节能环保、时尚创意为重点的战略性新兴产业的发展取得了明显成效。智能制造和生物医药两个产业集群入选国家首批战略性新兴产业集群，也形成了一批战略性新兴产业集聚区，如琶洲核心区、南沙科学城、中新广州知识城、广州科学城、广州国际创新城、天河智慧城等。2020年，全市高新技术企业增至1.2万家，总量位居全国第四，仅次于北京、深圳、上海，科技企业孵化器405家，其中国家级41家，创新实力显著增强。广州在国家创新型城市中排名第二，仅次于深圳，全市专利、发明授权量比2015年分别增长2.9倍和1.3倍。目前，广州不仅出台了针对高端人才的人才引进政策，并且也在逐步出台针对战略性新兴产业的利好政策，营商环境将得到进一步优化。在宏观的战略部署配以微观的政策支持下，广州无论是创新实力还是科技能力都得到了迅猛发展。疫情倒逼战略性新兴产业转型升级已然成为现实，未来，广州还将继续加快向数字化城市转型的步伐。

 

　　虽然广州市取得了一系列显著成果，但与国内外先进地区相比，其战略性新兴产业仍存在一些突出问题，如前瞻引领性创新成果不多，并且专利成果和其他一线城市相比排名垫底。在疫情常态化的背景下，人们对网络的需求量增加，这也对支持战略性新兴产业发展的基础设施建设提出了新要求。广州还亟待推进5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心等新型数字基础设施的建设。此外，广州对新兴产业体系的监管也亟待加强，今后的发展仍需精心规划。

 

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　　广州构建战略性新兴产业体系的条件和制约发展的主要因素

 

　　依托优越的地理位置和改革开放以来获得的政策福利，广州在经济上取得了巨大的成就。广州市进入高质量发展阶段后，优越的地理位置、庞大的经济体量以及巨大的市场需求也都成为其进一步发展的支撑条件，推动了其战略性新兴产业的发展。在疫情常态化和经济全球化受到冲击的艰难条件下，广州战略性新兴产业仍然向好发展，取得了骄人成果，但是仍然存在传统产业升级难度大、核心技术“卡脖子”、人才吸引力较弱、创新能力较低、全球产业重构等诸多制约因素。

 

　　（一）区位与经济基础

 

　　广州是中国开放程度最高、经济活力最强的城市之一。广州是粤港澳大湾区区域发展的核心引擎之一，粤港澳大湾区的建设也为广州发展提供了重大机遇，新一代国家战略更为广州提供了新的发展契机。广州是珠江流域的进出口岸和中国远洋航运的优良海港，其中，广州港是中国第三大港口，是珠江三角洲以及华南地区的主要物资集散地和最大的国际贸易中枢港，现已与世界170多个国家和地区的500多个港口有贸易往来；黄埔新港和新沙港则位于广州东部、珠江出海口，均为华南地区最大的集装箱码头。广州作为华南地区的海陆空交通中心和物流中心，其优良的地理位置极大程度促进经济发展的同时，卓越的区位优势也成为其构建战略性新兴产业体系的有利因素。另外，广交会的创立也促进了进出口贸易的发展。尽管如此，广州的转型升级依然任重而道远。广州作为广东的省会城市，肩负着珠三角转型升级的重任，其发展道路远比其他一线城市艰辛。

 

　　《2021年广州市国民经济和社会发展统计公报》显示，广州经济发展韧性好，抗冲击能力强，全市经济运行平稳。从GDP来看，2021年GDP两年平均增速为5.4%，经济复苏活力强；从供需两端看，2021年全市规模以上工业增加值同比增长7.8%，规模以上服务业同比增长18.2%，全市消费、投资、出口各月的同比增速企稳两位数以上，展现出广州经济势头良好，经济基础强大。在科技方面加大投入，为硬核产业提高创新能力。2021年研发投入占GDP比重预计达3.15%，全年专利授权量增长21.6%，规模以上工业企业研发费用增长20%以上，规模以上服务业企业研发费用同比增长10%以上，疫情期间，广州庞大的经济体量增长近三成来源于战略性新兴产业。

 

　　（二）产业基础

 

　　经过数十年的发展，广州经济体量庞大，已经拥有一定的产业基础。广州经济以商贸会展、人工智能与数字经济、知识服务、金融、地产、交通物流、文创与设计、酒店餐饮、旅游等第三产业为主，而疫情对于第三产业影响较大。同时，广州的传统产业基础深厚，服装、玩具等低附加值的劳动密集型制造业在整个珠三角地区中占比较大，并且广州市的批发市场系统是整个珠三角工业的中枢，而这些产业转型升级难度较大。

 

　　对于广州工业而言，未来或将形成以化工、半导体电子及平面显示、生物制药、先进汽车制造等四大金刚为主的新产业格局。在半导体电子及平面显示领域，广州自主研发的粤芯半导体是粤港澳大湾区唯一进入量产并贡献GDP的项目之一，在一定程度上为新兴产业的飞速发展打下了坚实基础。在化工领域，广州也有一众知名企业，如宝洁、蓝月亮、立白等。“十四五”时期以来，随着新冠疫情常态化，广州进一步加快了新兴产业体系的构建与成长。信息技术、智能与新能源汽车和生物医药与健康产业作为广州的三大新兴支柱产业，在传统产业哀鸿遍野的情况下，带领广州突出重围，一路突飞猛进。2021年，广州建筑、广药集团两家粤企首次冲进世界500强榜单，在疫情当下逆势而上，脱颖而出，这背后是广州产业集群的崛起。广州拥有良好的数字、生物和绿色低碳产业以及科技创新的基础，有利于推动广东经济数字化转型。在生物医药方面，广州已具备国内第一方阵的产业水准和规模，在核酸检测、病毒传播途径研究、检测疫苗研发等多个领域协同抗疫，第三方医学检测产业全国领先。新能源汽车已是大势所趋，各种新能源汽车品牌应运而生，小鹏汽车、蔚来汽车、特斯拉等新能源汽车逐渐成为主流，华为、小米等公司也纷纷加入造车行列，越来越多的居民也选择购买新能源汽车。广州作为我国第一大汽车城、我国新能源汽车三大中心之一，新能源品牌广汽埃安也已取得初步成功，有望推出超级快充和新型电池技术。但其在造车方面的缺陷也亟待改善，如规模不够大，结构不够优，新能源、自动驾驶、核心零部件等方面着力不够，布局偏向传统，缺少核心零部件产业支撑等。

 

　　今后广州也将加快发展智能装备与机器人、轨道交通、新能源与节能环保、新材料与精细化工、数字创意五大新兴优势产业：培育智能装备与机器人产业新动能；推动轨道交通的发展；提升新能源与节能环保产业新价值；开创新材料与精细化工产业新局面；激发数字创意产业新活力。未来，也会瞄准量子科技、区块链、太赫兹、天然气水合物、纳米科技等一批面向未来的前沿产业集中突破，集中力量发展“3+5+X”战略性新兴产业体系，使广州成为全球新兴产业的示范地。随着产业升级，今后在人工智能、生物、量子科技等高端创新领域的要素争夺将更加激烈。此外，疫情的常态化也对新兴产业提出了更高的要求，亟需减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，产出供给需满足消费者的需求，否则将会造成有效供给不足，大量“需求外溢”，消费能力严重外流的情况。同时还需警惕市场垄断，以防影响行业企业间的公平竞争，影响经济运行效率和科技进步。从微观要素出发，构建自主可控的现代产业体系就是要以科技创新为抓手，一是明确自主可控的现代产业体系的重点产业与关键核心技术，二是围绕重点产业关键核心技术，畅通创新链、技术链与产业链（白雪洁等，2022）。战略性新兴产业创新路径的选择与突破性创新能力的提升还需要注重技术并购与自主研发的结合，争取在长期中从技术融合转变为技术跨越（刘凤芹和苏美丽，2022）。因此，广州需尽快突破“卡脖子”技术，补齐全产业链，让产业高端化、产业链现代化的同时，还需要遵循产业发展规律，先培育，再发展，进而升级。

 

　　（三）人才与科技创新基础

 

　　知识基础对知识吸收能力具有显著的影响，并进而影响到整体的新兴产业技术创新空间格局（宓泽锋和曾刚，2021）。广州高校众多，拥有中山大学、华南理工大学、华南师范大学、暨南大学等83所高校，人才资源丰富，高层次人才与深圳不相上下。但是深圳的高层次人才主要集中在企业，是企业核心研发人员，而广州则主要集中在高校和科研院所，教育和科研领先，科研成果转化却不发达，产业高端人才、企业技术骨干人才较为缺乏。这一现象的原因主要是经济结构以及人才的引进和管理政策的影响。广州市针对高层次人才的相关政策相较于深圳有较大的差异，对于高层次人才侧重于培养而非引进。相比于深圳，广州对高层次技术人才的补贴方面没有足够的吸引力，对高水平人才的吸引力不足。因此，广州对于人才的资源配置有待进一步优化。一方面，高校院所在创新过程中要及时了解产业市场的发展需求，而政府也要加强不同产业专题成果转移转化平台建设，为高校院所和相关企业搭桥牵线（冯劭华等，2022）。另一方面，广州需制定合理的人才补贴制度，在城市间的人才资源争夺中保持竞争力，如人才考核可以考虑与补贴政策和奖励政策挂钩，让考核作为一种激励手段，促进人才效应的后续发挥。

 

　　技术创新能力对提高中国战略性新兴产业发展质量具有显著的促进作用（孙理军等，2022），但广州在创新能力方面还需加强。在2020年中国城市科技创新发展指数排名榜单上，北京、深圳、上海分别位居前三，广州却排在南京和杭州之后，可见广州在创新能力上还有较大的进步空间。一方面，广州是一座历史悠久的城市，但进入二十一世纪，其深厚的文化底蕴反而成为抑制广州创新能力发展的一大因素。其源远流长的文化不仅限制了城市发展的规划，还使得经济发展比较容易拘泥于传统支柱产业，成为广州“落伍”的重要原因之一。另一方面，广州市的国有企业占据主导地位，而深圳市是民营企业占主导地位。在2021年财富500强的名单中，广州上榜的企业为5家，其中仅1家为民营企业，即雪松控股，而深圳上榜的企业为8家，有5家是民营企业。并且，世界百强中，深圳有3家，而广州仅有1家入围。国有企业虽然规模较大，但其创新能力远不如民营企业。除此之外，广州的创新型领军企业并非是腾讯、华为这类大型科技创新民营企业，相较而言，不仅在规模上还有很大的差距，而且实力不强，起到的带动作用有限，这也表明广州企业的创新能力远不如深圳。在经济发展上，深圳被这类科技创新能力极强的民营企业带动，广州难以追赶。另外，北京独有的人才以及科研资源和上海的经济条件也是广州难以比拟的。文化底蕴成为“后腿”，在人才和科研资源上比不过北京，在经济上比不过上海，同时传统国有企业难以激发创新活力，又缺乏大型龙头企业的带动，这些因素使得广州在创新能力上面临较大的困境。

 

　　（四）市场与制造环境

 

　　新冠肺炎疫情暴发后，全球经济都处于负增长，我国社会发展、经济态势、对外关系等也面临着严峻的考验，外有美国的打压，内有疫情频发，但我国经济顶住了内外部双重压力，实现稳步增长。疫情之下，广州得益于战略性新兴产业的坚实基础，并且市场机制相对灵活，市场主体较为活跃，形成了一定的产业优势，部分产业与国际间的技术差距正在缩小，在严峻形势下走出了一条新的道路，未来在核心技术上有望自给自足。长期以来，广州极其重视自身的战略性新兴产业，疫情以来，更是出台了一系列措施助力这一产业集群的发展。2022年7月广州市人民政府印发了《广州市支持汽车及核心零部件产业稳链补链强链若干措施的通知》，助力新能源汽车市场，从需求侧引领新兴产业发展，优化和稳定产业链、供应链。该通知旨在积极应对疫情对重点产业链的冲击，支持新能源汽车的发展，优化新能源汽车通行环境，出台一系列利好措施吸引消费者购置新能源汽车。同时，为深入贯彻落实习近平总书记关于广州要“在现代化国际化营商环境方面出新出彩”等重要指示精神，2022年7月广州市人民政府办公厅也提出了关于优化市场准入环境全面提升开办企业一体化便利服务的意见，以促进企业开办便利化改革和商事制度改革。在新冠肺炎疫情的持续冲击下，广州制造业仍保持着较强的增长韧性和发展动力，这与其雄厚的基础密不可分。广州仍需始终坚持“制造业立市”，合理利用粤港澳大湾区协同发展的一体化优势，培育世界先进产业和世界级产业集群，集中力量发展“3+5+X”战略性新兴产业体系。

 

　　世界政治格局的加速演变以及新冠疫情的出现使得全球产业合作格局重构，国际分工体系全面调整，同时我国还受到国外一些国家的打压，我国战略性新兴产业面临着诸多挑战。一是由于我国战略性新兴产业的发展长期依托于全球各国的技术扩散红利，在核心技术方面仍没有达到世界一流水平，过度依靠国外供应。我国进口的许多高科技产品中，关键技术仅美国持有，中美贸易战一度使得国内高新技术企业受到严重冲击，并且短时间内无法解决，这对我国战略性新兴产业领域的自主创新能力提出了更高的要求。二是竞争日益激烈，全球所有发达国家和主要新兴经济体均极度重视战略性新兴产业的发展，都在加紧进行战略性新兴产业布局，各国之间各种资源要素的争夺加剧，中国需直面国际竞争。三是新冠疫情短期内难以结束，国外许多国家都采取“与病毒共存”、“产业回流”的方针，经济全球化受到冲击，不利于战略性新兴产业的国际化发展。四是目前战略性新兴产业很“新”，传统治理体系无法跟上其发展步伐，甚至成为制约其发展的因素。环境不确定性作为公司不可避免的外部因素，对公司研发创新具有负面影响；环境不确定性程度越高，公司研发创新越低（谢伟峰和陈省宏，2021）。广州作为典型的沿海城市，对国际贸易依赖性较高，受疫情和其他国家政策影响较大。因此政府需有效地控制区域内疫情，积极应对他国影响生产制造和贸易的“逆全球化”政策，为区域内企业提供良好的制造环境。

 

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　　广州现行政策支持及不足

 

　　广州市政府积极制定各项政策，投入资金，设置相关产业基金，制定龙头企业培育方案，在金融、财政、产业等方面持续加大支持力度，有效促进了战略性新兴产业的发展。李磊等（2021）也提出，地方政府新兴产业合作涉及政府领导的共栖型驱动模式、政府激励的环境承载型模式和邻近抱团的创新驱动型模式，并且政府联合下的“援助之手”在新兴产业合作中起着助推作用。但是，广州市不同行政区主要发展的战略性新兴产业区别性较强，从涉及战略性新兴产业的金融、财政和产业三大政策来看，政策对民营企业的支持力度不足，均由市级单位颁布，不同行政区之间合作程度较低，并且缺乏根据不同行政区具体情况而制定的政策。

 

　　（一）金融政策

 

　　截至2021年8月底，广州市本级政府投资基金共7只，规模120亿元，投资方向主要是新兴产业、国企改革等。广州不仅印发实施了《关于支持广州区域金融中心建设若干规定的通知》《广州市优化金融信贷营商环境工作方案》《关于加强金融支持广州市民营企业发展的实施意见》等政策措施，出台了“创投八条”实施细则，还修订了科技成果产业引导基金管理办法。另外，2020年3月出台的“暖企十五条”政策还鼓励各区设立政府性担保机构。广州在金融上的一系列举措引导了金融机构加大对制造业的资金支持，大幅增加了信贷、保险等中长期资金，提高了融资保障程度，改善了融资环境，发挥了政府性融资担保逆周期调节作用，落实了融资担保机构降费增资补助政策。这些多元化金融服务为广州企业的高质量发展提供了充足的资金支撑。

 

　　（二）财政政策

 

　　在财政政策方面，广州一直面临一般预算财政收入偏低的问题，在这方面还需向北京、深圳等城市看齐，提高创税能力，才能有效加强风险抵抗能力，保障全市战略性新兴产业的发展。为降低企业生产成本，广州市政府等各级单位也出台了各种文件，并提供千万至数亿元的财政项目资金助力产业发展。2020年5月发布的《广东省人民政府关于培育发展战略性支柱产业集群和战略性新兴产业集群的意见》中指出，充分发挥省产业发展、创新、农业等政策性基金作用，省财政结合财力统筹安排资金支持产业集群建设，拓宽产业融资渠道，支持集群中符合条件的重点企业境内外上市、挂牌，多渠道扩大直接融资。2021年11月广州市政府《关于广州市战略性新兴产业财政投入和政策绩效的报告》提到，2016年到2020年，广州市发展改革委、科技局、工业和信息化局等3部门累计投入近60亿元财政资金支持战略性新兴产业发展，使战略性新兴产业增加值占GDP比重从不足20%提高到30%。

 

　　在税费方面，广州也在疫情期间出台了一系列税费优惠政策，如社保费缓缴、增值税留抵退税等措施，企业社保缴费的实质性下降，减轻了许多企业的负担。广州认真落实“减税、减费、减租、减息”等财税扶持措施，稳定和引导了市场预期，帮助企业复工复产渡过了难关。但是，政府补贴并不利于减少战略性新兴产业创新过程中的人力和资本投入冗余（鲁志国和孟霏，2022）。疫情暴发的最困难时期已然过去，在疫情常态化的今天广州需重新审视其过去颁布的各类战略性新兴产业补贴政策，及时调整政策以适应环境变化，避免过度补贴而可能导致的负效应。

 

　　（三）产业政策

 

　　为优化营商环境，广州制定了《广州市推动现代化国际化营商环境出新出彩行动方案》《广州市对标国际先进水平全面优化营商环境的若干措施》等系列文件，营商环境改革已经迈入以“激发活力”为主线、为企业创新发展松绑减负的5.0时代，进一步激发了市场主体活力。出台了《关于加快集聚产业领军人才的意见》及4个配套文件，增强人才吸引力。

 

　　广州为深化政产学研融合，加强行业交流合作，组建了广州市生物产业联盟、广州市轨道交通产业联盟、全国创新生物医药创业投资服务联盟、广州工业机器人制造和应用产业联盟等一批行业组织。广州不仅成功举办了第十二届中国生物产业大会、首届轨道交通产业创新发展大会和中国机器人产业创新峰会等大型行业活动，而且建立了生物医药“研发机构+医院+企业”对接机制，定期举行市领导参加的“院长、所长、董事长”全产业链对接活动。生物医药产业作为广州最有培育基础和条件、最有潜力的战略性新兴产业之一，其发展对广州市的产业升级起到了重要作用。《广州市加快生物医药产业发展实施意见》就提升创新研发能力、完善临床研究服务体系、推进创新成果产业化等方面颁布了相关措施，推进了生物医药产业的发展。

 

　　与国有企业、小规模企业和低成长性企业相比，产业政策对民营企业、大规模企业和高成长性企业的创新质量影响更大（张燕等，2022），所以民营企业作为广州的弱项，需要更加重视产业政策。在产业政策方面，广州出台了多项政策助力各大新兴产业的发展，如《广州市推动新能源汽车发展若干意见》《广州市加快IAB产业发展五年行动计划（2018-2022年）》《广州市加快生物医药产业发展若干规定（修订）》《广州市加快超高清视频产业发展的行动计划（2018-2020年）》和《广州市轨道交通全产业链系统推进若干意见》。但是产业政策在各产业的作用力度不是均衡的（李娅和官令今，2022），并且广州的产业政策多集中在领先的产业上，而对其他新兴产业的支持力度不足。因此，广州的战略性新兴产业想要得到更好的发展，其政策制定不仅需要兼顾其他新兴产业，还需要考虑不同产业政策之间的搭配。同时，熊文等（2022）也指出，非国有企业参与标准研制对企业规模和利润都有正向促进作用，且该作用是较为稳健的。因此，广州可通过相关产业政策，鼓励在业内已取得领先优势的民营企业积极参与产业行业标准的制定。

 

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　　结论

 

　　疫情将倒逼战略性新兴产业加速发展升级，培育新型消费模式。当前数字经济蒸蒸日上，网购、团购等各种新型消费模式加快发展，生物医药产业被疫情推动发展，信息技术加速升级，支付模式已然改变，线上办公成为常态，将数字与实体融合利企利民。智能与新能源汽车不断推进，各种工业软件、应用软件更新升级步伐加快，人工智能产品的需求量与日俱增的同时各种新产品应运而生。综合来看，新冠疫情常态化背景下，广州构建战略性新兴产业体系面临巨大挑战的同时也存在众多机遇。

 

　　研究发现，现阶段广州战略性新兴产业发展的制约因素较多，政策也有较大的优化空间。但是广州新兴产业的建设规模大，覆盖面广，各个领域百花齐放，欣欣向荣，战略性新兴产业体系今后有望成为广州的名牌。

 

　　本文摘自《广东经济》