国土空间规划与产业发展：当刚性管控遇上发展的转型要求，如何协调高质量发展的需求？

一、城市产业发展的规律特点

产业发展，往往是一个城市和区域的发展路引。城市发展的高度、区域发展的实力、对国内外人口的吸引力、人民生活幸福指数和生活条件，大多是靠产业发展来支撑的。产业发展为城市和区域提供了充足的外来养分，也是一个区域或城市发展的功能定位、战略目标之一。

1、产业发展的一般规律

产业是经济发展的核心引擎，是个渐进的过程，一般都有个初期积累-提质转型-创新升级-链序集群等的过程，产业发展与人类社会的需求、技术、市场变化等息息相关。社会发展的不同阶段，对产业要求的不同也导致了产业不断升级、转型的阶段性特点，因而城市发展中对产业空间的规划不能一触而就。

从产业发展变化的规律来看，早期农业社会向工业社会再向服务业社会转变，是产业梯度升级的一般规律。在这个过程中，由于不同产业附加值不同，就导致产业不断寻求新的梯度和新的空间。

 

早期工业化之前，城市对自然的依赖度仍较高，自然资源与地理优势成为城市空间的集聚点；到工业化早期，以劳动密集型为主加速工业聚集，城市空间开始分区聚集，围绕工业区域形成居住区及各类配套完善的城市职能。工业化后期，以高端制造业和发达的生产服务为主的产业结构体系逐渐推动城市多中心化发展。

2、产业结构变化的主因

不同地区经济发展水平不同，发展条件和发展环境存在较大差异，使得地区间的发展差距不断扩大。从产业链经济属性来看，附加值最高的环节往往在供应链的两端，即设计和销售阶段，也就是服务领域，处于曲线中端底部的制造环节附加值通常是最低的，这就是产业链微笑曲线。

 

因不同城市不同发展阶段，积累的资源要素不同，因而总是在寻求更高产业利润的过程中谋划新的产业空间，为城市经济再度提升、持续增长寻求发展动力。

3、当前全球产业发展的趋势

全球化趋势下，因各地资源禀赋不同，生产效率不同，形成区域性全球产业分工，加快世界城市体系专业化,供应链体系全球化，区域产业协同化。

新工业革命推动全球城市核心竞争力变化,全球科创城市网络逐渐形成。在微笑曲线的影响下，全球产业升级的趋势从“产品输出到资金输出再到知识和文化输出”转变。城市之间的竞争取决于产业续航力和科技创新力，顺应新经济发展范式的变革，推动区域经济的新崛起。

二、国土空间规划中的产业规划的重要性

1.国土空间规划的刚性管控要求

国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合的一张蓝图，是注重保护与开发的管控性规划。立足解决空间性规划重叠冲突、规划管控不足等问题，优化配置供给侧要素、服务新旧动能转换，着力提升城乡空间发展、城市品质提升和生态文明建设。

国土空间规划规划的本质是对未来的导向性和调控性。在市场环境条件下，未来所包含国土空间开发利用的内容和规模，总是随着时间和空间的变化而不断变化，尤其是随着区域经济的快速发展和工业化、城镇化、信息化进程的快速推进，显得极其复杂。

2.产业规划对国土空间用地的影响

国土空间管治是区域有序发展的基本保障，国土空间规划除了要合理安排各专项规划（产业、交通、能源、水利、生态）对空间需求的布局，特别是对产业发展规划，要提出合理的空间需求和布局格局。

产业是城市发展的基础，也是国土空间规划的重要出发点、支撑点和着力点，产业发展规划与经济建设是贯穿国土空间规划与区域发展的重要议题。产业规划重在结合不同区域功能定位，实现经济与人口、资源、环境的协调与整合，产业发展规划使国土空间刚性管控从平面布局转向各种发展要素的空间合理配置。

产业发展规划，某种程度上可以看做是集合城市发展的多个要素基础上对国土空间用地结构的重构，或动态调整。不同区域不同阶段，产业结构对空间结构的需求不同。工业化初期，劳动密集型制造业需要集群化布局，以园区承载方式节约运输成本和公共配套管理成本。工业化中后期，随着技术对工业融入和支撑，产业发展的多元化促使城市发展出现产城融合，产业用地与城市功能空间的界限逐渐越来越模糊，业态的多元化也形成多种资源互相支撑的稳定结构。所以产业发展是区域未来战略的重要载体，也是国土空间塑型的核心要素。

3.产业规划与国土空间规划的关系

国土空间规划和资源的组织管理，核心问题是要理解区域的战略利益与规划管控的合理性。国土空间规划与产业空间规划的关系，就是要根据区域利益最大化的目标，选择出具有战略性价值的空间区位，最大限度减少区域要素优化的交易成本，合理塑造产业空间增强区域可持续发展能力与竞争力。

目前我国正在加速建设高质量发展的制造强国，一方面受信息技术和高新技术对制造业、服务业的影响，城市产业空间资源需求将更加多元化、多变化，对国土空间的利用提出更多的要求。另一方面高质量发展背景下规划的目标体系、产业发展时序及空间布局指引、存量产业用地及增量用地结构、重大产业项目和平台建设、新型产业需要的基础设施及新基建等建设布局，是产业空间规划的重要支撑，也都需要国土空间来承载和协调。

 

如何有效衔接国土空间规划与产业规划，是目前产业发展规划需要思考的重点。国土空间规划以空间资源的统筹利用为核心，产业规划作为专项规划要遵循国土空间规划，不得违背国土空间规划的强制性内容（三区三线），在国土空间规划中，最大限度实现产业规划与国土空间规划的有效联动。

加强产业用地与国土空间规划的联动，应在保证城市发展方向指引的前提下，尽可能细化产业规划的落地性内容，做到“定位、定量、定图，定功能、定产业、定机制”，融合产业规划需求与国土空间包容性，实现产业规划对国土空间规划的有效支撑。