中国区域经济政策工具创新:理论与实践
来源：未知 日期：2016-10-08 点击：次
在重点区域制度创新及在三大国家重大战略的区域经济新阶段，构成了创新区域经济政策工具的现实需求。传统的区域经济政策争论限制了政策工具创新，工具范围拓展到区域规划、基本政策工具和转向政策工具既能有效回应现实需求，又符合当前区域经济政策实践的演进逻辑。区域经济政策工具创新应上下互动完善区域规划编制和落实、以制度创新工具发挥市场机制、优化特殊经济区政策保障制度供给效率、利用治理机制促进区域经济合作、合理选择环境政策工具等五个方向上努力。
基金项目：“985”工程南开大学区域经济国家哲学社会科学创新基地项目(1052122004700007)；国家自然科学基金应急项目“京津冀一体化发展的组织与管理机制研究”(71441001)。
随着我国重点区域制度创新的深化和三大重大国家区域战略的推进，对区域经济政策工具提出了新的要求。按照当前我国区域经济发展的现实需求、区域经济政策理论创新以及区域经济政策实践的内在逻辑来思考我国区域经济政策工具创新的紧迫性和可操作性，具有突出的理论价值和现实意义。
一、区域经济发展的新阶段
新中国成立以后，区域经济发展大体分为以下四个阶段：以促进内地工业发展为标志的区域均衡发展阶段(从新中国成立到70年代末)、以东部沿海地区快速崛起的区域不平衡发展阶段(从80年代初到90年代末)、以区域总体战略为框架的区域协调发展阶段(从90年代末到本世纪头5年)以及当前所处的新阶段。新阶段主要体现为两方面：一是以众多国家级特殊经济区、试验区为载体进行区域制度创新；二是以三大重大国家战略为重点推进区域经济合作，在更大空间范围内发挥市场的决定性作用。
(一)、通过众多国家级特殊经济区、试验区为载体进行区域制度创新
至2015年9月，全国共有16个国家级新区，①加上各批次经济特区、国家级经济技术开发区、高新技术开发区以及上海、天津等自贸区在内的各类型海关监管区，我国已经建立了数量众多的特殊经济区。自2005年6月21日始，我国共设有国家级试验区18个，其中浦东新区、滨海新区、深圳为综合性配套改革试验区，成渝、武汉、长株潭、黑龙江等8个为专题性综合配套改革试验区，浙江义乌、温州、广东珠三角地区、山东青岛等6个综合改革试验区。②以制度创新为主要内容、以内生增长为主要动力的国家级新区、改革试验区的设立标志我国区域经济政策更加注重体制机制创新。国家级新区、试验区不再直接享有新的优惠财税政策，但享受国务院直接批复的权限，利用制度创新的“先行先试权”，着力进行体制改革和创新的探索性工作。这些重点区域既迅速形成区域经济发展的增长极，形成经济要素集聚的中心，辐射周边区域经济发展；又成为我国区域制度创新的高地，承担着区域体制改革“先行先试”，为全国探索市场体制改革经验的任务。重点区域发展目标的综合性，使得单一的粗线条的区域经济政策工具难以达到预期效果，创新当前政策工具的需求不断增强。国家级特殊经济区、试验区的具体情况详见表1。
十八大以来，中共中央进一步提出三大国家重大区域发展战略，即一带一路、京津冀协同发展和长江经济带。当前，“一带一路”倡议已从理念设计、总体框架到完成战略规划，开始进入务实合作阶段。2014年11月4日，中央财经领导小组第八次会议，研究“一带一路”规划、建立亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2014年2月26日，习近平在北京主持召开座谈会，强调京津冀协同发展是一个重大国家战略，并提出七点要求。2014年9月4日，京津冀协同发展领导小组第三次会议要求，加快实施交通、生态、产业三个重点领域率先突破。2015年4月30日，中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，现在各项工作进入集中攻坚、重点突破的关键阶段。2014年4月28日，李克强总理在渝召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带。2014年9月25日，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》及《长江经济带综合立体交通走廊规划》(2014-2020年)，长江经济带12个海关已全部启动区域通关一体化。2015年4月，《长江中游城市群发展规划》出台，长江经济带规划正在编制当中。
总的来看，无论是“一带一路”的互联互通、京津冀三地的协同发展、长江经济带的要素流动，实现的关键在于区域经济合作机制的创新。当前，随着我国财税分权和市场化改革，地方政府已经成为具有独立利益意识的行为主体，经济合作必须充分考虑各区域主体的利益诉求，区域经济合作机制创新的重要性就进一步凸显。另外，中国特殊经济区政策方面巨大成功，在影响越来越多的发展中国家和转型国家，因而，我们认为特殊经济区政策也应该在“一带一路”战略中发挥作用。
二、区域经济政策的争论
区域经济发展的新阶段对区域经济政策工具创新构成了紧迫的现实需求，作为实现区域经济政策的具体手段，区域经济政策工具的种类和范围直接受制于区域经济政策的界定，关于区域经济政策争论对于政策工具创新产生了诸多限制。
(一)、区域经济政策的界定
二战之后，区域经济学开始逐渐发展成为一门独立的经济学分支学科。改革开放后，市场化改革使区域经济理论等市场经济理论在我国蓬勃发展，我国的区域经济学真正开始建立。早期学者们主要分析区域政策与其他政策的协调等具体应用，到了90年代，开始注重区域政策本身的理论研究，区域经济政策被认为是中央政府针对不同区域、特定问题地区采取的差别性政策，[2]是中央政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域差距、协调区域关系政策的总和。[3]郝寿义、安虎森(2004)将区域经济政策视为国家有关政府机构为实现其区域经济布局战略和调整不同区域经济关系所做的全部努力，但强调在政策主体上包括具有一定经济管理权限的地方政府。张可云认为区域经济政策主要指“中央政府通过集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理”。[4]魏后凯认为区域经济政策指“一国政府为改善本国经济或的空间分布，促进国内各地区经济均衡和有效的发展而实施的各种措施或行为的总称”。[5]安虎森认为区域政策是政府把经济运行引入到政府所偏好的经济运行轨迹时的政策措施。[6]杨开忠认为区域政策是为实现一定目标而使用各种手段的公共区域经济行为，包括区域政策社会偏好、区域政策制度分析、区域规划、区域微观政策、区域宏观政策等。[7]孙久文认为区域经济政策是由政府针对区域问题而制定的一系列政策的总和，其必要性在于纠正市场机制在资源空间配置方面的不足。[8]从政策实践的角度，范恒山认为区域政策因解决区域发展不平衡等区域问题而生，是国家为推动发展、促进协调、发挥地区比较优势而对不同区域所做出的政策安排。[9]杨龙认为区域政策以实现总政策中的“协调区域发展”为目标，既包括区域发展战略、国土规划，也包括不同领域的具体政策。[10]丁任重、陈姝兴认为区域经济政策是“一国的中央政府及其所属机构或者是一定权限的地方政府为构建其经济格局和区域经济增长以及协调区际经济关系而制定的”。[11]
(二)、区域经济政策的争论
首先，国内外学者对于区域经济政策的界定存在明显差异。西方学者主要从微观角度强调区域经济政策对于区位选择的影响，定义从区域经济自组织的视角出发，本身具有很强理论逻辑和理论基础，但是只强调区域政策的某一方面，如“区位问题”、“空间结构问题”，指导实践的可操作性相对较弱。国内学者主要基于政府行为的视角，在不同程度上都强调区域经济政策的理论依据(市场失灵)、现实需求(区域差距)或者是政策的目标(空间战略、区域关系、收入分配)等。但是国内区域经济政策的争议也是十分明显的，具体可以概括为以下两个方面：一是区域政策的决策主体问题，在是否应包括地方政府问题上认识有明显差异。很多学者所界定的区域经济政策并没有明确界定决策主体，有学者认为应包括“有一定经济管理权限”的地方政府；[11]有些学者则明确反对把地方政府作为决策主体。[4][8]二是区域经济政策的工具属性和工具箱容量问题。很多学者所给出的定义并没有明确界定区域政策的具体范围，但也有学者明确反对将区域发展战略、区域发展规划列入区域经济政策，以张可云为典型代表，[4]有的学者则认为应当包含区域规划。[7][10]
笔者认为：区域经济政策存在广义和狭义之分，广义的区域经济政策是政府机构为了纠正市场机制造成的空间失灵，而采取的一系列政府行为，具体工具范围包括中央政府对于区域发展战略规划的实施、区域关系调整政策以及具有一定经济管理权限的地方政府对其所管辖的行政区经济发展的干预措施，政策内容涉及区域经济增长和区域协调。狭义的区域经济政策是指中央政府针对基于区域系统差异和空间失灵的问题区域以及协调区域关系而采取的一系列举措，政策内容关注区域公平。随着我国区域经济的迅速发展，区域发展的目标和问题也日趋多样化和复杂化，因而，广义区域经济政策更应该被重视。
三、区域经济政策工具创新的政策实践
(一)、传统单一政策工具
区域经济政策工具是为实现区域政策目标针对区域问题所采用的具体方法与措施。基本政策工具可从多个角度进行归类，政策工具是奖励与政策目标相符的区域经济行为和控制与政策目标相悖的区域经济行为的方法和措施的总和，根据区域政策工具的功能性质将其分为鼓励性政策工具和控制性政策工具。[12]Armstrong根据经济政策分类将其分为微观政策工具、宏观政策工具和协调政策工具。[13]高国力将其分为财税政策工具、金融政策工具、贸易政策工具、行政审批政策工具、科技政策工具和人才开发政策工具。[14]根据政策工具是否直接作用于目标区域主体，分为直接工具和间接工具两大类。其中，直接工具包括国家给予目标区域的财政拨款、优惠贷款以及各类优惠税收；间接工具主要包括许可证制度，基础设施投资以及工业园区建设，具体内容见表2。
基于区域经济发展的现实需求和政策实践的具体情况，结合对区域经济政策的界定，本文认为：创新型的区域经济政策工具应当包含是三个部分，即区域规划、基本政策工具和专项政策工具。
1.区域规划。区域规划是国家进行空间管治的重要手段，一般指在一定地域空间内，基于地区发展的条件和存在的问题，对区域经济社会发展和国土综合整治做出的总体部署。按照空间尺度的大小，区域规划具体包括四个层次：第一层次为跨国界规划，如“一带一路”规划；第二层次为全国性规划，包括国家区域总体战略、主体功能区规划以及全国新型城镇化规划等；第三层次为跨省域的区域性规划，如西部大开发、振兴东北老工业基地、长三角以及2015年的京津冀协同、长江中游城市群等相关规划；第四层次为各省域内的区域性规划，这个层次规划最多，如珠三角、江苏沿海地区、天津滨海新区以及广州南沙新区等相关规划。具体内容详见表3。
基于比较优势理论和规模经济，市场经济发展促进区域分工，区域分工必然要求区域合作。地方政府以地方财政收入最大化和政治晋升为目标，重复建设和市场分割成为地方竞争的纳什均衡，跨区公共物品供给不足，区域经济合作难以深入。一方面中央政府通过自上而下进行直接干预，通过在中央层面成立重点工程的领导小组(如京津冀协同发展领导小组)，编制区域发展规划，调整行政区划，实施区域对口支援等“科层制”力量推动区域横向合作；另一方面，创造宽松的制度环境，以间接指导和监督的方式，支持地方政府自发的区域经济合作行为，如地方政府之间签订行政契约、地方政府联席会议制度及各领域专项合作、城市商会论坛等。
3.专项政策工具。区域经济发展必须考虑区域资源环境的承载力，这是区域经济协调发展的重要问题。党的十八大报告提出，“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能区定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。”十八届三中全会进一步明确要求，“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”。目前各地已陆续完成了主体功能区规划的编制工作，进入实施阶段。在本文，专项政策工具主要指对应主体功能区规划的区域环境政策工具。区域生态环境防治和流域治理等在区域经济发展日益被关注，环境工具被广泛采用，成为近年来衍生出的新的区域经济政策工具。[16]根据具体内容可以分为管制工具、市场工具和社会工具三大类，其中管制工具又包括标准制定和过程管理两个子类，市场工具包括利用市场的皮古市场工具和创建市场的科斯市场工具，社会工具主要包括信息工具和公众参与工具，具体细分为23项政策工具，详见表5区域环境政策工具。
基于新阶段区域经济发展的现实需求和中国区域经济政策理论的内在逻辑，本文提出了创新区域经济政策工具，将工具体系扩展至规划工具、基本政策工具和专项政策工具三大类。在政策工具使用过程中，应当重点考虑以下五个方面。
1.规划工具充分重视区域主体的利益诉求，细化规划尺度，保障落实效率。第一，全国性规划层面，应自上而下细化具体发展规划的空间尺度；第二，在跨行政区规划层面，尤其涉及横向经济联系较为紧密的区域，充分尊重地方政府区域经济合作的利益诉求和基础，实现“自上而下”与“自下而上”的结合，以权威性的区域规划来强化参与区域合作的约束力；第三，进一步明确区域规划考核目标和方式，提高规划执行效率。
2.改善区域制度环境，为发挥市场机制创造条件。依靠传统优惠政策极差打造区域经济增长极有悖于区域公平的理念，区域制度环境在区域经济发展中的作用日益等到认同。第一，在基本政策工具方面，突出制度创新工具的作用。第二，对问题区域进行区域援助时，充分考虑区域经济自组织的作用机理，对落后地区公共物品直接供给的同时，发挥市场机制内部“活血”和“造血”功能。第三，重视制度供给和创新，利用特殊经济区政策植入市场机制，结合区域经济合作，实现生产要素跨区域循环，促进区域市场一体化。
3.优化评估特殊经济区政策落实，保证制度创新效率。现在各类型国家和地方特殊经济区规模已经相当宏大，但存在着重申报，轻后期建设的情况。第一，健全特殊经济政策评估工具，审视集成政策工具效果，对于达不到预期效果、脱离制度供给时设定的任务和目标的要进行整治，保障集成政策工具的效率。第二，强化法律手段，完善区域立法权。保障“先行先试”确权，为全面深化改革切实提供动力输入。基于宪法和相关法律，鼓励地方的自主性立法试验，完善地方立法的创新机制。第三，利用政府推广和市场辐射两种机制，分类别、差异化地将特殊经济区和试验区成熟经验向其他区域推开。
4.利用治理机制，促进区域经济合作。治理机制促进区域经济合作需要一定制度环境和工具作为保障。第一，促进区域合作立法，保障地方政府间行政契约的合法性和权威性。应考虑在宪法加入区域协调相应条款、制定中央地方关系法、国家区域开发法等不同层次的法律提高行政契约的合法性。第二，完善经济手段，学习欧盟经验健全类似结构基金、聚合基金、团结基金等设计精细的政策工具。第三，尝试建立区域合作的专题试验区，减少非合作博弈，恶性竞争，如长江经济带航运专区、流域治理专区；京津冀生态专区；类似于美国港口管理局成立环渤海港口合作区、长江港口协作区等。
5.因地制宜选择环境政策工具。第一，处理好地方政府政绩考核的经济性导向，实现资源环境、社会发展、科学人文被纳入的政绩考核指标体系。第二，完善法律体系，培育政策工具使用环境。细化环境资源的使用权，发挥科斯市场工具的作用；完善民事、行政、刑事环境公益诉讼，实现政府、企业、公众在环境保护中良性互动。第三，因地制宜选择环境政策工具：对于区域主体发育成熟度较高的东部沿海区域，充分利用市场工具手段，尤其是科斯市场工具和社会工具。对于中西部地区还应以政府管制工具为主导。
①截至2015年9月底，16个国家级新区分别是：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、山东青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区和昆明滇中新区。
②截至2015年，共设立18个试验区，其中综合型综合配套改革试验区3个：沪津深；专题性综合配套改革试验区8个，综合改革试验区(有别于“配套”)7个。
