开发区(含高新区)作为改革开放的先导区和体制机制创新的实验区，30年来取得的成就举世瞩目。目前在体制方面遇到了一些亟需研究解决的新矛盾和新问题，主要是：开发区法律主体地位不明确，职能权限不到位，优惠政策被冲销，简政放权不落实，审批隐性门槛多，社会管理负担重，旧体制回归趋向明显，开发区机构设置和编制管理不够规范，先行先试与依法行政矛盾突出，功能趋同造成行政资源浪费，人事人才机制僵化等等。研究解决好这些问题，对于落实党的十八大及三中、四中全会和十二届全国人大三次会议精神，全面深化改革，进一步发挥开发区在经济社会发展中的排头兵和引领、示范作用，有着重要的现实意义。
　　
　　目前，山东省共有省级以上经济技术开发区161个，其中国家级15个；省级以上高新技术产业开发区20个，其中国家级10个。开发区财政收入约占全省的40%,国内生产总值和外贸进出口总额均占全省的50%以上。
　　
　　但经过30多年的改革发展，开发区在体制、机制方面的障碍越来越多，严重制约开发区的创新驱动和转型升级，亟需加快推进开发区体制机制改革。
　　
　　一、开发区行政管理体制机制创新遇到的新问题
　　
　　(一)法律地位不明确，职能权限不到位。开发区管委会是地方政府的派出机构，不是一级行政执法主体，不具备相应的法律地位和执法权限，因而不能进行合法的行政管理和行政执法。由于缺乏法律保障，开发区管委会的体制、机制、政策缺乏稳定性和规范性，极大影响了执法效能。特别是，在深入贯彻落实十八届四中全会全面推进依法治国基本国策的大背景下，开发区行政管理、行政执法于法无据的问题更为突出。
　　
　　(二)简政放权难落实，审批隐形门槛多。一方面，开发区原有的土地开发利用管理、项目审批、环境保护管理等权限被相继收回；另一方面，按简政放权要求应下放给开发区管委会的关键权力又往往不到位、不落实，含金量不高，不配套、不管用，导致开发区管委会的行政审批、行政执法和行政处罚等职能权限严重缺位，自主权受到严重制约，大部分审批事项仍需到上级不同的行政部门分别报批办理。
　　
　　(三)社会管理负担繁重，旧体制回归趋向明显。过去开发区的职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面，如今还面临居民服务、流动人口管理、计划生育、文教卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安、民兵武装等大量社会公共服务事项，开发区已不再是单纯的经济功能区，管理职能全能化趋势明显，普遍出现向“大而全”旧体制回归趋势。开发区不是一级政府，却要承担政府的许多功能。
　　
　　(四)开发区的设置和机构编制管理不规范。一些开发区在管理体制、内部机构规格、编制核定和使用、领导干部配备等方面标准不统一，存在机构设置编制管理不科学、不规范和随意性强等问题。一些开发区为完成繁重的行政管理、社会管理和公共服务等任务，不得不加大事业编制核定数量或者聘用大量编外人员。
　　
　　(五)先行先试与依法行政存在矛盾冲突。虽然各地开发区在体制机制创新上进行了诸多探索，但涉及到一些具体改革的操作上，遇到的最大困惑是“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”,体制改革创新难有重大突破，开发区作为体制机制“试验田”、“排头兵”的作用很难得到充分发挥。
　　
　　(六)人事、人才机制僵化。目前开发区引才育才、选人用人政策机制还比较僵化，收入分配薪酬激励机制不够灵活，生产要素按贡献参与分配体现不够；各类人才都存在培训不足、交流不够、业务能力提升较慢的问题；开发区企业难以引进、留住高端管理人才和科技人才；管理人员混编严重，考核难以规范。
　　
　　二、依法推进管理体制改革，再造开发区发展新优势
　　
　　(一)推动开发区法律体系建设，明确开发区的功能定位。按照党的十八届四中全会《决定》关于深入推进依法行政、职责法定、法无授权不可为的有关要求，应尽快从国家层面制定《开发区法》，从法律上明确开发区的行政主体地位及组织管理体系、主要管理职能、基本管理权限，明确其行政管理、行政执法主体资格，理顺开发区与建成区行政管理体制的关系。在目前国家层面立法暂时难以出台的情况下，应加快推进省级和有立法权的市级的开发区立法步伐，制定出台省级《开发区条例》。通过国家法律和地方性法规的形式对开发区的功能定位、发展方向、管理体制、运行机制、设立撤销等予以明确，确保开发区在法制轨道上健康发展。
　　
　　(二)推行权力清单制度，加大政府权力的下放力度。一是加快推进各级行政审批制度改革，加快建立权力清单、责任清单和负面清单制度，积极推进各级政府加快转变政府职能，加大政府行政权力的取消和下放力度。对有条件的地方，可参照自贸区做法，赋予国家级开发区管委会区域统筹管理权，集中行使行政审批权和行政处罚权，或参照天津滨海新区的做法，在开发区设立行政审批局和综合执法局，解决目前规章委托执法方式所带来的名义主体多、权责不一致等问题。二是加快推进各级行政审批和政务服务平台建设，积极推行网上审批、并联审批和集中审批，尽快建立完善全省统一的行政审批和政务服务平台，减少审批环节，提高办事效率。三是完善财政保障体制，加大财政支持力度。
　　
　　(三)规范开发区设置和机构编制管理，建立开发区退出机制。严格规范经济开发区机构编制管理，严禁超职数、超规格配备领导干部，严禁超限额、超规格设立工作机构。要以资源禀赋、发展前景、贡献评估、环保状况为主要标准，制定严格的开发区设立、升级门槛和末位淘汰退出机制，使各级开发区都不能只进不出，只升不降，增强开发区的危机意识和发展动力。
　　
　　(四)探索同型经济区管理体制整合模式，解决同质恶性竞争和行政资源浪费问题。有必要进行体制整合。可以尝试打破行政壁垒，对这些称谓不同、功能相近的经济区域，采取多区通用的行政管理模式，撤并、整合职能相同、相近的行政管理部门，营造区域内简明、便利、通用、高效的体制机制环境，形成完整统一的项目招商等行政审批、行政管理的政策体系和管理合力，从体制机制上避免经济行为的同质化恶性竞争。
　　
　　(五)既要积极推进中介社会组织改革和发展，又要解决隐形门槛过多过滥问题。政府有关部门要加强对行业协会和中介组织的监管，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准和职业道德、质量监督等制度，保证投资服务、人才招聘、劳动就业、财会、法律、社会保障等社会中介服务组织健康有序发展，使其更好地承接和履行开发区有关事务性职能，使管委会从繁重的事务中解脱出来，专心致志搞好经济开发，真正实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的建设目标。同时，有关部门要加大对区内各中介社会组织的监管力度，定期组织专项检查。
　　
　　(六)创新干部人事管理制度。积极探索“全员聘任、绩效考核、按岗定薪”的开发区灵活用人机制。建设干部人才管理改革试验区，面向国内外选拔高层次人才，建设干部人事制度改革先行先试的试验区和“人才特区”。
　　
　　(七)运用法治思维和法治方式深化改革，处理好先行先试与依法行政的矛盾。如何平衡改革的“破”与法治的“立”之间的关系，这是开发区行政体制机制创新“先行先试”与“依法行政”无法回避的一个问题。以往抓改革，“改革先行，待成果显现、条件成熟后，以法律的形式将改革成果固定下来”,在法律体系不健全的历史情况下，这种先破后立的改革，有利于解除人们思想观念上的束缚，打破陈旧的条条框框，有效地推进改革。但目前我们已经进入新的全面依法治国的历史时期，改革面临的形势和任务发生了深刻变化，如果为了追求改革进度而忽视了法治要求，在没有法律根据，甚至与法律明文规定相悖的情况下进行所谓“良性违法”、“先行先试”,在改革的程序上“搞变通”、“走捷径”,就有悖于法治理念和法治精神，必然寸步难行，陷入违法困境。因此，开发区行政管理体制机制创新，法治必须先行。开发区作为一种特殊的区域类型，其行政管理、行政执法必须于法有据，师出有名；只有在宪法和法律的框架内，才可以根据新形势下开发区的发展需求，在体制机制方面进行大胆的改革创新，建立健全权责统一、权威高效的开发区依法行政新体制，使开发区在党的领导下、在法治轨道上更好地开展工作。对那些需要得到法律授权的重要改革措施，必须按法定程序进行，不能超前推进，确保每一次先行先试都严格遵循程序规则，每一步改革创新都符合依法行政要求，都在法治轨道上推进。
　　
　　(八)适时启动行政区与功能区“政区合一”的开发区管理体制改革。目前开发区单一的管委会管理模式在一些地方已基本完成其过渡性使命，需要对新形势下开发区管理体制进行新的顶层设计，可借鉴上海浦东、天津滨海、青岛西海岸等国家级新区的做法，在具备条件和避免向旧体制回归的前提下，研究推出“行政区+功能区”相结合的管理体制，为开发区创新驱动和转型升级，开辟发展新路，提供体制保障。