迎接未来产业新趋势：国家级开发区产业政策的创新与升级策略
来源：高新院 achie.org 日期：2023-06-05 点击：次
在新一轮科技产业革命背景下，未来产业发展趋势引领着产业领域的创新与变革。本文旨在通过研究国家级高新区与经开区的产业政策类别和作用，深入了解如何应对这些趋势，从而有效推动未来产业的发展。文章首先探讨了未来产业的特点和发展趋势，强调为应对未来产业发展的挑战，政策制定应具有前瞻性和灵活性，既自上而下地设定经济发展方向，又鼓励自下而上的创新和创造力。同时，政策制定应关注产业间的协调和沟通，以适应不断变化的市场需求和环境。文章进一步分析了高新区与经开区产业政策的演变及其关键作用，并提出政策制定建议。建议在政策制定中综合考虑新旧产业平衡、行业和技术驱动、产业内有效竞争、整体产业分析等多个方面。综上所述，本文为政策制定者提供有益的参考和启示，以更好地应对未来产业发展的挑战。
一、引言
未来产业话题涌现的主要背景是全球新工业革命，在这个背景下，各国经济发展核心竞争力已经逐渐转向未来产业。然而，近年来，新型工业化和复杂的国际形势给未来产业发展带来了新的多元化发展趋势。
一方面新型工业化使得各国未来产业面临技术创新与产业升级的双重影响。新兴技术和产品如ChatGPT、基因组学、4D打印等，为未来产业发展注入新动力，促使各国产业结构加快调整与优化。另一方面，复杂的国际形势，如贸易摩擦、技术封锁等，对全球未来产业的稳定性和可持续发展带来挑战。
同时，产业链全球化也带来了全球供应链重组与国际竞争格局的变化。面对这一情况，国家级开发区产业政策创新与升级显得尤为重要。策略性调整将提高开发区的创新能力和核心竞争优势。通过对产业政策进行创新，可以引导资金和资源投向高附加值、高技术含量的产业领域，进而推动产业链向高端延伸，提升未来产业在区域经济中的支柱地位。这种创新与升级有利于国家级开发区应对全球经济、社会和生态挑战，为可持续发展提供有力支撑。
二、未来产业及其新发展趋势
（一）新一轮科技产业革命引领的未来产业浪潮
这次变革涉及物质、能量和信息等多个领域的核心技术革新，为产业的繁荣发展提供了广泛可能性。这种变化具有系统性、全面性和长期性，因此蕴含着众多新奇的想象，并因此被称为“未来产业”。其显著特点是非线性发展和一种科幻般的前景。例如，彼得·戴曼迪斯（Peter Diamandis）就在《未来呼啸而来》一书中提出，“人工智能、云计算、基因编辑、纳米技术、先进制造这些科技突破在各个领域蓬勃展开，每个领域的技术进步都出现了类似摩尔定律这样的指数级增长规律，某些独立加速发展的技术与其他独立加速发展的技术融合会导致新的奇迹产生。”
这场变革具有非线性特征，意味着它可能导致意想不到的变革和突破。这种非线性发展为我们揭示了一个前所未有的未来视野，使我们能够探索从未涉足的科技领域，并为人类的可持续发展作出贡献。未来学家托马斯·弗雷（Thomas Frey）曾在著作《终极感知：跑赢未来的8大预见》里，预测未来几十年的基础建设：无人驾驶汽车和无人驾驶高速公路、管道交通网络、大气水分采集器、微型大学、太空发电站、无人机快递网络、大型能源储备、全球语言档案库、万亿级传感基础设施等。未来在这种变革的推动下，将诞生许多创新型产业和业态。
（二）全球视野下的未来产业创新领域和趋势
当前，尚无明确的定义来界定未来产业，但普遍认为，未来产业是那些对未来经济和社会发展产生关键、支持和引领作用的产业。为了探讨这些产业，全球政府、机构和智库已开展了大量研究工作。
01
美国
在展望未来产业的过程中，美国政府和相关机构认为，这些领域将成为推动经济增长和社会进步的重要驱动力。例如，在美国国家科学院出版报告《无止境的前沿——科学的未来75年》中提到未来将有更多来自生命科学、物理科学、信息科学和工程等其他领域的知识和工具在融合科学（一种基于多学科交叉来解决重大经济社会问题的新范式）中发展。美国国会参议院商业、科学和运输委员会于2021年5月表决通过的《无尽前沿法案》，其中列出如下重点领域：人工智能与机器学习、高性能计算、半导体、先进计算机软硬件、量子计算、机器人、自动化与先进制造、先进通信技术与沉浸技术、基因组学与合成生物学、区块链与网络安全、先进材料、先进能源等领域。
02
欧盟
欧盟对未来产业的发展抱有积极的态度，并已制定了一系列战略规划和政策措施以保持全球竞争力。欧洲政府和相关机构着眼于可持续发展、以人为本和产业韧性，以期在未来产业中发挥关键作用。为实现这一目标，欧盟先后发布《欧洲新产业战略》和《工业5.0：迈向可持续、以人为本、富有韧性的欧洲工业》战略。在《欧洲新产业战略》提出了让欧洲成为全球数字领导者的愿景。因此，欧洲未来要重点关注以下几个方面：首先，欧洲应加快在人工智能、5G、数据和元数据分析等领域的研究和资金投入，也应尽快开展6G网络的研究与资金投入，以成为下一代通信技术的领跑者。
此外欧盟在2021年发布《工业5.0：迈向持续、以人为本且富有韧性的欧洲工业》，也提出工业5.0的概念，强调以人为本，将工人福祉置于制造过程的核心，让工人参与机器人、人工智能等智能制造新技术的设计和部署，以帮助工人高效率完成专业任务；加强人工智能、数字孪生和模拟等技术的应用，增强生产系统的灵活性、敏捷性；推动智能工厂建设，以增强产业链供应链韧性。
03
法国
法国对未来产业积极布局，期望通过发展创新技术推动国家经济增长和社会进步。法国政府对新兴技术市场高度关注，着力支持和培育具有潜力的未来产业领域。为实现这一目标，法国发布《使法国成为突破性技术经济体》报告，并以报告遴选出的法国需要集中力量支持的新兴技术市场中较为成熟的技术制定国家战略。其中包括4个已启动的国家战略无碳氢能、量子技术、网络安全、数字教育和数字化与脱碳交通、生物疗法与创新疗法生物产品、可持续燃料、未来通信网络技术、工业脱碳、可持续农业系统和农机设备等11个未来拟加快制定的国家战略。
04
德国
德国高度重视未来产业的发展，为了确保德国在全球竞争中保持领先地位，政府积极制定战略以引领未来产业的创新与发展。根据德国联邦教育和研究部（BMBF）的最新消息，BMBF主导并制定了一项名为“未来研究与创新战略”的计划，目标是建设一个创新型国家。这一战略为德国的创新发展设定了三个核心目标：
维持、扩大及在某些领域重新获得技术的领先地位；
加强研究与应用之间的转化；
在社会各领域提高对技术的接受度。
具体而言，战略规划了六个方向的重点任务：
发展循环经济与可持续发展，设计具有竞争力的行业和工业产品；
气候保护与气候适应，确保粮食安全；
改善人类健康状况；
发展数字技术并保护德国的技术主权；
探索、发展、可持续利用太空和海洋资源；
保持社会韧性与多样性。
05
日本
日本充分认识到未来产业在经济增长和社会进步中的重要地位，日本政府制定了一系列战略规划，以确保国家在未来产业方面具有竞争力。日本政府先后发布了《未来投资战略2017：为实现“社会5.0”的改革》、《新产业结构蓝图》、《未来投资战略2018迈向社会5.0和数据驱动型社会的变革》以及《集成创新战略》、《统合创新战略2020》和《科学技术白皮书》等一系列政策措施。这些政策涵盖了生命健康、人工智能、生物技术、量子技术、尖端材料制造、能源与环境、自动驾驶汽车等未来产业的系统布局。
三、国家级开发区产业政策的分类与演进
（一）国家级开发区的特征与影响
我国开发区在改革开放初期诞生，最初主要集中在沿海地区，目的是利用其区位优势吸引外资，推动加工制造业的繁荣，以提升当地经济发展水平。随着我国改革开放政策的不断推进和深化，开发区逐渐向沿江、沿边、内陆省会以及区域中心城市扩展，逐步发展成为推动地方经济增长的核心动力。国家级开发区中经开区、高新区是两大具有显著特征和广泛影响的开发区类型。
经开区
经开区的目标是吸引内外资本，促进制造业发展，以实现区域经济快速增长。经开区关注利用地理位置优势，吸引投资，形成产业集群。为实现产业的可持续发展，经开区支持企业进行技术改造，提高制造业的附加值。
高新区
高新区的目标是以战略性新兴产业为核心，推进科技创新和产业升级。高新区侧重于培养和发展先进技术产业，如生物科技、绿色能源、创新材料等，提升国家整体创新实力。高新区鼓励产学研结合，促进企业、高等院校和科研机构合作，加快科技成果转化和推广，推动高新技术产业的持续发展。
（二）产业政策在国家级开发区中的分类和工具
01
国家级开发区产业政策的分类
从五个维度对产业政策进行梳理和分析分类，包括工业发展阶段、产业门类、作用要素、作用机制，以及科技创新。
根据作用机制的不同
可以将产业政策分为选择性和功能性产业政策。选择性产业政策专注于政府通过支持特定行业来缩小发展差距，强调政府对具体产业方向的选择以及在资源配置上的直接作用。而功能性产业政策则侧重于政府通过多种途径，如改善商业环境、提供公共资源、优化税收政策和制定行业规范等方式来解决市场失灵问题，从而推动市场更加高效地运行。这类政策关注公平竞争的市场机制和强化产业基础设施，以促进整个产业生态的持续发展。
根据产业门类不同
产业政策的设计涵盖了多个领域，包括农业、制造业、服务业、高科技产业等，以确保各产业门类都能得到有效关注和支持。在这些产业范畴中，政策细化为诸多方面，如提供财政补贴和税收优惠以支持企业发展、引导资本投资以推动产业升级、支持技术研发和创新推广以保持行业竞争力，以及强化市场监管以维护公平竞争环境等。
根据工业发展阶段不同
产业政策可分为初级工业化阶段，重点在发展初级制造业和提高劳动力素质；中级工业化阶段，关注重工业和资源配置，以及产业集群的发展；高级工业化阶段，侧重于技术创新、研发能力提升和高附加值制造业；后工业化阶段，政策以高新技术产业和服务业为主，强调可持续发展和产业生态系统的构建。
根据作用要素不同
包括财税、土地利用、金融服务、公共服务设施和人才培养等方面。财税类政策包括税收优惠、补贴等；土地类政策涉及土地供应、规划、使用等；金融类政策包括信贷支持、融资担保等；公共服务类政策涉及基础设施建设、公共服务提供等；人才类政策包括人才引进、培养、激励等。
根据科技创新角度不同
产业政策可以分为技术研发支持政策、技术成果转化政策、知识产权保护政策等。技术研发支持政策主要关注科研经费、研发机构建设等方面；技术成果转化政策涉及技术市场化、产学研合作等；知识产权保护政策包括专利、商标、著作权等方面的保护与管理。
02
国家级开发区产业政策工具
国家级开发区的产业政策工具涵盖了财政政策、金融政策、土地政策、公共服务政策和人才政策五大方面和十一个细分方面。
表1国家级开发区产业政策工具分类
（三）国家级高新区和经开区产业政策的演变
01
国家级高新区
自国家级高新区设立以来，产业政策始终关注高新技术产业发展。早期政策重点在于引导高新技术企业进驻高新区，并为其提供税收、土地、金融等优惠政策。政府鼓励企业投资研发，推动科技创新，以促进高新技术产业成为国家经济增长的新引擎。
1991年国务院印发《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》、《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》（国发〔1991〕12号），国家税务局制定的《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》都明确了高新技术企业税收优惠政策，为高新区企业发展提供了政策支持。此后，政府不断加大对高新技术产业的支持力度，出台了一系列政策文件，进一步推动高新技术产业发展。
在21世纪，高新区产业政策不断扩展和深化，除了持续关注高新技术产业的发展外，还强调产业链协同、人才培育和创新驱动。例如，2008年国家科技部、财政部和税务总局联合发布《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》，鼓励企业加大研发投入，提升创新能力。
2019年，科技部印发了《关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施》，明确了支持创新创业的政策措施，如设立创新创业专项资金、加大科技成果转化力度等。这些政策旨在进一步提高高新区的整体创新能力，为产业结构升级和经济高质量发展提供有力支持。
近年来，政策还关注高新区的国际化进程。2020年，国务院印发了《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号），提出一系列措施促进高新区的国际化发展，如加强国际科技合作、引进国际高端人才、支持高新区企业“走出去”等。这些政策旨在提高中国高新技术产业在全球市场的竞争力，为我国经济发展贡献新的动能。
之后为应对全球气候变化挑战，政策更加强调绿色发展。2021年，科技部印发了《国家高新区绿色发展专项行动实施方案》，明确了高新区绿色发展的总体目标和具体任务，鼓励高新区企业采用环保技术、节能减排，推动循环经济和绿色产业的发展。
总体来看，国家级高新区产业政策在历经数十年的演变过程中，从最初的引导高新技术企业进驻和提供税收优惠等基本政策，逐渐拓展到产业链协同、人才培养、创新驱动、绿色发展以及国际化等多个方面。这些政策共同推动了国家级高新区产业的快速发展、结构升级和创新能力提升，为中国经济转型和高质量发展做出了重要贡献。
02
国家级经开区
自20世纪80年代中国改革开放以来，经济技术开发区（经开区）的产业政策经历了多个阶段。在最初阶段，政策主要关注吸引外资、降低企业投资成本和扶持加工制造业。例如，1984年10月，为对外开放、引进外资，国务院批准设立首批14个沿海经济技术开发区，为企业提供土地、税收、金融等优惠政策，创造有利的发展环境。此阶段的政策主要目标是通过低成本生产要素吸引外国投资者，推动地区经济增长。
进入21世纪，随着中国经济实力的不断壮大，经开区产业政策开始逐步调整。政策重心从单纯吸引外资转向提升产业附加值和技术含量，关注产业结构升级和可持续发展。2006年，国务院印发《关于推进产业结构调整的若干意见》，提出支持高新技术产业、高端制造业和现代服务业发展的政策措施。
近年来，经开区产业政策进一步强调创新、绿色发展和产业链整合。2015年国务院印发了《中国制造2025》（国发〔2015〕28号），旨在实现制造业质量、效益、创新、环境友好和国际竞争力的全面提升。《中国制造2025》明确了十大重点领域，包括新一代信息技术产业、高端数控机床与机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农业机械装备、生物医药及高性能医疗器械、新材料。这一政策将推动经开区产业结构优化，加快绿色发展和产业链整合。
另一方面，2017年，国务院印发《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》（国发〔2017〕50号），要求加大科技创新支持力度，推动传统产业与新兴产业融合。该意见提出了五个重点任务：加快工业互联网基础设施建设，推进制造业数字化、网络化和智能化，发展工业互联网新模式新业态，培育工业互联网安全体系，以及加强顶层设计和政策支持。这将有助于提升经开区内企业的创新能力和竞争力。
经开区在这两项重要政策的引导下，着力优化产业链布局，打造产业集群和产业链协同发展。同时，政策鼓励绿色发展，支持节能减排和循环经济。这些政策的实施不仅有助于经开区实现高质量发展，还将推动经济社会可持续发展，为全球绿色发展作出贡献。
四、针对未来产业发展，国家级开发区产业政策创新与升级策略
（一）未来产业对国家级开发区产业政策的新要求
产业政策需综合考虑多方面的正面外部性
制定和实施公共政策时，需关注与就业、生产、投资和企业技术选择相关的正面外部性。政策制定者应跳出产业狭义范畴，从宏观视角进行综合考量。在应对不确定性时，政策制定者应采用自适应政策设计，实现政策在不同领域和阶段的有效适应和调整。
能力与基础设施发展是先进技术成功采用的基石
先进技术成功采用需关注能力和基础设施发展。国家级开发区应关注产业技术升级，促进技术采用、转让和传播。此外，可探讨激励机制和政策，鼓励企业与高校、研究机构等进行产学研合作，提高技术创新和应用的效率。
全球供应链稳定性与弹性成为国家级开发区的关键挑战
面向未来产业发展，国家级开发区需建立稳定且有弹性的全球供应链。全球化背景下，各国和地区需共享价值链并发挥各自优势。高新区应聚焦构建全球供应链的韧性，以应对潜在风险和不确定性。比如可研究跨地域、产业集群和跨国产业园区等合作模式，以提升供应链的稳定性和弹性。
可持续发展已成为当今产业政策的核心目标
将可持续发展作为核心目标，意味着对当前做法进行改进。应关注技术提高员工福利的潜力，以及探索新的企业所有权和治理模式。政府可通过制定产业政策，确保激励采购、生产和废物管理方面的负责任做法，进而推动绿色和循环经济发展。
共同努力应对全球性挑战，推动产业持久变革
未来产业生产网络的全球性和挑战的规模、复杂性，要求共同努力实现持久变革。国家级开发区需积极寻求国际合作，推动产业政策创新和升级。可探讨区域内外合作平台建设，形成全球创新网络，以实现产业协同创新和可持续发展目标。
（二）国家级开发区产业政策创新与升级策略
01
当前大环境下需要新的产业政策视野
当前，供应链全球化进程正改变国际分工格局，使各国不再仅依赖外部供应链，如机械零部件和基础材料生产商。在未来，可能出现全新的产业形态。在这背景下，有必要探索新时代产业培育路径。因此，需要运用创新的概念、方法和工具，深入了解产业活动的演变、国内产业在全球经济中的定位及其未来发展方向。开发区管委会需制定中长期未来产业规划，为产业发展提供战略指引。最重要的是，接下来，在实施环境中，按照规划指示的方向设计具体政策工具。产业政策部门应建立包括中小企业、高技术企业和专精特新等关键企业在内的广泛数据网络，以便更好地收集、分析各种信息和意见，从而制定针对性强的政策和措施。
02
在新旧产业发展之间要取得平衡
新旧产业发展间实现平衡。这意味着在政策制定过程中，应调整优先次序，确保工业和技术的选择与新出现的机遇以及不断变化的环境保持一致。所以政策制定应具备前瞻性和普惠性，要关注全球经济趋势、技术变革以及市场需求等多方面因素，以确保产业政策的有效性和适应性。同时，政策制定应根据不同产业的特点和发展阶段，制定有普惠性的措施和支持，促进不同部门、地区和产业之间的信息共享和资源整合，从而实现产业发展的平衡和协同。
03
聚焦行业和技术驱动
产业政策创新与升级策略应将重点放在行业和技术上，而非过度关注个别龙头企业。因为过分侧重于挑选特定“准龙头企业”可能导致制定不合适的激励政策，从而削弱领军企业的创新能力，甚至背离产业政策的根本目的——在市场化基础上培养长期竞争力和持续增长。为了实现产业政策的行业和技术驱动目标，政策制定者可以采取一些放宽市场准入，为中小企业和初创公司提供更多发展机会，构建健康的行业生态，鼓励企业之间的协同合作与良性竞争等策略。
04
产业内要形成有效的竞争
产业内的有效竞争对于繁荣和创新至关重要。因此，在制定未来产业发展政策时，政策制定者需要关注市场竞争的活力，而非仅仅追求企业规模。尽管拥有全球领先企业可以成为某个行业竞争力的象征，但人为扩大企业规模以追求排名上的成功，并不是一种可持续的发展策略。未来产业政策应将促进有效竞争作为核心，关注新兴产业与传统产业的协同发展、政策的前瞻性和灵活性以及产业间的协调和沟通。同时，政策制定者需加强对市场竞争状况的监控力度，特别是在并购方面的监管上，以确保市场的公平和健康。
05
自上而下也要自下而上
国家级开发区在未来产业政策的制定过程中，需要在自上而下与自下而上的策略之间找到平衡。从自上而下的角度来看，政府需要设定明确的经济发展目标，并为相关产业提供政策指引。然而，同时也要充分认识到市场中的创新和创造力的重要性，从自下而上的角度激发企业和个体的积极性。这就要求政策目标既具有明确性，又具有一定的自由性。具体而言，政策应设定明确的方向，但在实施过程中，要给予企业和个体一定的自由度，以便他们在实现政策目标的过程中充分发挥创新力和创造力。在这种政策框架下，企业和个体能够在遵循政策导向的基础上，积极寻求新的发展机遇和竞争优势。为了实现这一目标，产业政策不仅要鼓励创新和竞争，还要保护创业生态系统的健康发展。这就意味着在政策执行过程中，要坚持竞争政策的严格执行，确保市场公平公正，为各类企业提供平等的竞争环境。
06
整体产业整体分析
整体产业分析是至关重要的。这意味着在设计政策时，国家级开发区需要综合考虑供需因素，以及采取积极主动和稳健应对的策略，与监管环境相协调。成功的产业政策不仅要促进关键技术领域的创新发展（如通过有针对性的研发支持），还应确保对这些行业的需求持续增长。为实现这一目标，政策制定相关部门需要关注行业的整体发展趋势，制定相应的政策工具来平衡供需关系。这些工具应包括刺激市场需求的措施，如鼓励消费、扶持相关产业发展等。此外，在国内产能逐渐发展为关键技术领域时，还需要加强投资审查和稳健应对措施，以防止现有企业进行“强制性收购”或强制技术转让，损害国内未来产业的健康发展。
作者：杜洋，中国高新区研究中心数据部
