“十四五”高新区高质量发展思路实证研究
来源：高新院 achie.org 日期：2022-03-29 点击：次
本文以湖南常德省级以上高新区为例，找出了高新区产业结构不合理、产业集群度不高、产业特色不鲜明、创新资源供给不足、管理体制机制不顺等问题。在“十四五”期间，高新区要化危为机，定好位，凸显创新在发展的核心地位，加快新旧动能转换，构建现代产业体系，发挥企业主体作用，保障创新要素供给，改革高新区体制机制，通过保供给、强产业、兴主体和促改革等举措推动高新区产业高质量发展。
关键词
高新区创新驱动高质量发展产业创新要素
引言
党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力。常德市的省级以上高新区（以下简称常德高新区）作为区域创新引领的主引擎、产业高质量发展的主阵地、城镇化和对外开放的主载体，对经济发展的支撑带动作用巨大，也正处在第四次科技革命和产业变革潮头，就是要贯彻新发展理念，通过保供给、强产业、兴主体和促改革等举措，做优政策，创新体制机制，强化企业的主体地位，提升科技创新供给水平，加快科技成果转移转化，优化产业布局，突出产业特色，培育发展高新产业，致力传统产业向高端、智能、绿色转型升级，构建现代化产业体系。着力打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新、内陆地区改革开放的高地，在高新区高质量发展上闯出新路子。
一、发展现状
目前常德拥有1家国家级高新区（一区三园，含鼎城高新区、汉寿高新区和西洞庭园区），5家省级高新区，形成以高端装备制造为基础、生物医药为特色、新能源新材料为支撑、电子信息为引领的多元化产业发展格局，经济量质提升。2018年，纳入统计的6个高新园区实际开发面积52.51平方公里，从业人员14.56万人，拥有高新技术企业228家，完成生产总值385.74亿元，工业增加值292.96亿元，税金总额29.69亿元，进出口总额25.00亿元，高新技术产业主营业务收入834.35亿元，研发经费投入33.71亿元。产业特色日益鲜明，主导产业集中度60.76%，形成了国家级园区“两主一特”、省级园区“一主一特”的产业发展格局。建设了国家生物酶制剂、现代装备制造高新技术产业化基地和5个省级新型工业化产业示范基地。创新能力快速提升。高新区建设工程技术研究中心、重点实验室72家，其中省级29家，拥有院士专家工作站8家，博士后流动工作站3家。2019年全社会研发投入49.16亿元，投入强度从1.1%增长到1.4%；完成技术合同成交额24.8亿元。每万人有效发明专利拥有量从1.2件提高到3.4件；高新技术产业增加值从217.7亿元增加到408.4亿元，占全市GDP比重从8%增加到11.3%。常德高新区建设科技企业孵化器9家，其中国家级1家，省级7家，总孵化面积12万平方米，在孵企业500家。建设众创空间16家，其中省级9家。科技金融领域不断拓展，202家科技企业获得科技款余额47.2亿元，累计为166家科技企业提供了208笔担保贷款，金额4.83亿元，72家企业专利权质押贷款2.04亿元。
二、问题和挑战
（一）产业结构不合理、特色不突出
一是传统产业比重高、高新技术产业比重较低。高新区经济对烟草、酒业、食品、纺织、纸业和建材等传统产业依赖度高。2019年常德高新技术产业增加值为408.4亿元，仅占全省9472.89亿元的4.31％，仅占GDP比重11.26%，低于全省23.8%的12.5个百分点，排第12名。二是产业结构不合理、竞争力不强。2018年常德市在全省的产业结构得分为82.40分，排名第9。三是产业集群度不高、产业链条短。主导产业集聚度为60.76%、长沙园区63.77％、岳阳71.52％。据调查，几大产业链的本地采购配套比率均低于35%，如2019年中联建起和中联混凝土终端产品的自主配套、本地配套、外地配套比率分别为46.27%、26.5%、27.22%；20.10%、33.62%、46.29%。四是开放经济体量不大，发展力度不足。如2018年常德高新区进出口总额仅占园区生产总值10.80％，长沙园区为20.73％，岳阳为33.08％，排名第六。
（二）创新资源供给不足，科技创新水平不高
一是创新投入不足。从湖南省2019年研发投入相关高质量发展综合绩效评价指标情况来看，常德市研发经费49.16亿元（投入强度1.36%）仅占全省787.16亿元（投入强度1.98％）的6.24％。二是人才资源不足、结构不优。2019年全省研发人员数为24.91万人，常德仅为1.29万人，占5.18％。三是金融支持创新不够。银信机构对中小微企业惜贷慎贷惧贷，金融信贷产品少，服务手段不新。四是科技创新平台少、层次不高，2019年末，无“国字号”科技创新平台，24家省级工程技术中心仅占全省429家的5.59％，5家省级重点实验室仅占全省307家的1.63％，高企280家，仅占全省6287家的4.45％。五是创新水平不高。全市有效发明专利1383件仅占全省40684件的3.40％，每万人发明专利拥有量3.4件，全省5.93件。
（三）管理体制机制不顺，政策优势逐渐减弱
一是高新区法律定位不明。管委会只是省、市、县政府的派出机构而非派出机关，并不是一级行政主体，在行政审批与行政执法、社会事务管理上存在权威性和稳定性不足。管委会的权限、职能不明确，授权不到位，社会管理职能力不从心。二是管理趋行政化、体制机制不活、工作效率低、激励机制不足。
（四）营商环境不优，有待进一步改善
高新区的政务服务尚需优化，部分审批环节和流程繁杂，办事效率不高、服务功能不完善，重管理、轻服务等现象依然存在，政企沟通机制不畅，事中事后监管不力，行政执法方法简单，激发市场潜力活力不够。
三、对策与建议
（一）“保供给”为支撑，加大创新要素供给，加快科技成果孵化转化产业化
1、加大关键共性技术创新投入力度。加大财政科技经费投入，逐步提高本级财政研发支出占财政科技支出的比重，大力争取国家和省级层面的科技经费，重点支持高新区主导特色产业科技创新、产业发展。实施“研发投入和科技创新平台双倍增计划”，设立2000万元的研发奖补专项经费，基础奖补和增量奖补相结合，激励企业加大研发投入，全社会研发投入过100亿元、占GDP比重达到2.0%。
2、建好科技要素大市场。多措并举吸引省内外优秀科研院所和专业服务机构进驻，服务园区，建成创新创业、科技成果交易、科技要素共享、科技金融支持、科技人才支撑、科技咨询、科技金融、研发设计、检验检测服务等线上线下“一站式”科技服务平台。设立科技创新券支持科技成果转化、产学研合作、购买检测检测、研发设计、科技咨询服务等，给予开展技术服务的第三方机构房租补贴、运营费用补贴。
3、开展科技成果转移转化活动。争创国家科技成果转移转化示范区，通过“智汇洞庭·科创常德”、“三名工程”和“教授博士沅澧行”等活动，将名校名院名所和本地院所大学作为高新区发展的最强大脑和关键发力点，为高新区提供人才、科技成果和技术支持。
4、培育创新平台等科技创新载体。按照“招企业、引项目、育人才、强服务”思路，推进高新区建设专业化众创空间和科技企业孵化器。完善“创业苗圃-孵化器-加速器-产业园区”创新创业生态体系。重点支持高新区国家科技企业孵化器，支持中开院常德创新孵化园等创建国家级孵化器。以新合新为主体建设甾体生物医药国家重点实验室，以湖南文理学院为主体建设水产生物与环境国家重点实验，建立新型研发机构。支持津市市高新区与江南大学建立未来食品检测平台。
5、集聚产业创新人才。引进和培育急需和紧缺的智能制造、电子信息、生命健康、新材料等高层次人才，吸引高级职称人才、博士生、硕士生、“双一流”高校大学生来常德工作。大力推进沅澧创新人才服务高新区工程，实施企业特派员行动，建立人才公寓和人才工作室。加强企业家队伍、工程师和技能人才培育，建立人才实训基地。完善人才评价选拔、交流机制，鼓励高校、科研院所与高新区企业开展科技人员交流，离岗创办领办协办科技企业，柔性引才、不求所有、但求所用。推进人才评价改革，突出创新能力、质量、成果转化导向。
（二）“强产业”为核心，构建现代产业体系，发展高新产业和升级传统产业
1、找准产业定位，保持发展定力。高新区根据区位、产业基础和资源特点，合理进行产业发展规划和定位布局，确定主导产业和特色产业，推动产业专业化、智能化、集群化发展，形成共生互补的现代产业体系，以中联重科、中车、迪文科技、溢多利等为龙头，加快产业上下游与配套企业高效协同发展，不断补链延链强链，打造完整产业链，重点打造高新区智能装备、桃源电子信息、津市生物医药、临澧新材料产业、澧县新型建材产业。
2、完善创新创业体系，提供发展动力。一是发挥大学科技园、众创空间和科技企业孵化器作用，培育创新创业生态，催生创新成果，释放创业活力，助推大众创业万众创新，促进大学生、返乡人员等创新创业就业，在政策上给予政策引导、房租、税费减免补贴、提供信息、管理、金融法律等支持服务。二是通过自主创新和产学研合作等，优化和完善高企培育及认定奖励政策，构建“创新创业团队-科技型初创企业-科技型中小企业-高新技术企业-行业隐形冠军、小巨人、瞪羚企业、独角兽-上市公司”的创新创业生态链，促进创新型企业增量提质。三是建立科研设施和大型仪器设备、科技文献共建共享和公共检测平台，完善开放共享的激励引导机制，给予补贴和资助。
3、培育发展高新产业，增添发展活力。招大培强，加大高新产业项目的招引力度，积极承接新兴产业转移。通过中联建筑起重机械产业基地、中车常德工业园、金富力锂电池等重大项目建设，引入装备制造业、“小巨人”企业和关键基础件企业，打造先进装备制造、生物医药、新材料、新一代电子信息等15个新兴优势产业链，突破一批“卡脖子”技术，解决一批关键共性技术，助推产业发展。实施“工业强基行动”，提高工程机械、建筑机械的油缸泵阀等核心基础零部件，新能源汽车的正极、负极、隔膜等储能材料关键的基础材料，制造业的热处理、表面处理、增材制造、精密加工等先进基础工艺等供给水平。建立高新区主导产业、特色产业的产业链技术创新路线图。建设新能源汽车及储能材料产业链。发展大尺寸、高性能、高精度钛合金等金属材料，加大在大飞机和海军装备应用；支持建设工程机械、新能源汽车及动力电池等产业技术创新战略联盟。支持溢多利生物为龙头发展津市生物医药产业。支持迪文科技为龙头的智能触摸屏为核心电子信息产业集群。发展高新区的电商产业。发展设计开发、成果转让、检测检验、咨询服务、金融服务和物流等现代服务业。
4、助推传统产业升级，挖掘发展潜力。机器换人、产品换代、智能换法，新旧动能转换，加快传统产业智能化、绿色化、服务化转型升级。利用互联网+、共享经济等新模式，开发新产品、升级传统工艺，实现“有中出新”。以金健米业、大湖股份、惠生肉业等龙头，开展米面油、水产品、肉制品、禽蛋等精深加工，向功能化、方便化、高端化发展；以云锦纺织等为龙头促进纺织产业由纺织、印染到服装等全链条产业设计、生产、运营，加快两化融合进程；促进非金属矿产品向精深加工制品发展；建材产业向装配式建筑转型、新型建材、绿色建材发展。
5、推进绿色循环发展，保持产业持续力。发挥绿色工厂、绿色园区的示范引领作用，产业发展与生态环境耦合发展，切实做好碳达峰、碳中和工作。加大高新区集中供气供热、集中治污、中水回用等循环改造，加大高新区污水、废气和固废的处理和利用，清洁生产，节能减排、综合利用。
6、提升开放经济能力，增强国际竞争力。提高出口总额、高新技术产品出口额和实际利用外资总额。一是支持湖南联科与湖南金科两家企业打造高新名优产品跨境电商产业园，培育聚焦跨境电商综合服务平台及跨境电商供应链。支持国邮港跨境电商创业孵化园、阿里巴巴和京东常德电商等平台，建设常德保税物流中心，通过模式创新和渠道创新，壮大装备制造、生物医药、农副产品精深加工等出口主导产业，支持“德企出海”“德品出境”，增强经济活力。二是对接“一带一路”、长江经济带和粤港澳大湾区，以商招商，以链招商，吸引关联企业入链入群。三是从招商引资到招财引技、招商引智转变，推动与先进园区、科技孵化器、服务组织的合作，大力吸引技术和服务业的产业转移。
（三）“兴主体”为重点，强化企业的主体地位，推动高新区产业高质量发展
1、做大做强做优大中型科技创新企业。实施“1515”工程大中型企业培育计划，到2025年，常德培育1个产值过千亿企业，培育5个产值过百亿企业、10个产值过五十亿企业、50个产值过十亿企业。做强大企业、培育小巨人。以中联建起为龙头，以常德国家现代装备制造高新产业化基地为依托，推进常德先进装备制造产业技术创新联盟建设；以新合新为龙头，以津市国家生物酶制剂产业示范基地为依托，推进常德生物酶产业技术创新联盟建设；以中车新能源为龙头，共同推进新能源动力电池材料技术创新联盟建设；以迪文科技为龙头，推进常德电子信息产业技术创新联盟建设。
2、培育科技型中小微企业等创新主体。积极发展“四新经济”，实施瞪羚企业培育工程，打造一批科技创新能力强、市场前景好、成长性高的科技型中小微企业，使其成为科技创新的重要发源地。打造科技型中小微企业的“专精特新”特色，与大企业协同并进。
3、鼓励企业加大科技创新研发力度。通过财政科技投入、贴息贴费、税收减免、进口设备免税、政府采购等方式，全面落实支持企业创新发展奖补政策；对企业成果转化投入给予一定比例的后补助；加大企业技术改造补贴政策力度，对购买先进设备、信息化改造和智能制造的投资给予一定比例补助。
4、加大金融对企业创新支持力度。健全科技贷款风险补偿、贴息贴费、科技保险等科技金融政策体系，建设科技金融超市，为企业提供全面金融服务，缓解企业融资难、融资贵，拓展融资渠道。一是创新金融产品，提高直接融资比重，科技支行增加专利质押贷、立项贷、创业贷、订单贷、应收账款贷、履约保证保险货款等金融产品和服务创新。二是拓展科技担保业务，试点以高新区提供的研发楼、孵化楼作为抵押物或知识产权作为质押物，由科技担保公司担保。三是开展科技保险业务，积极探索首台（套）重大技术装备开发保险、产品研发责任保险、研发人员保险、知识产权保险、科技成果转化保险等科技保险，并将保费列入R&D经费，享受加计扣除政策优惠。四是设立1.2亿元园区天使基金，满足在孵企业、种子期、初创企业等直接融资需。五是金融、科技部门等单位要加大科技企业贷款风险的补偿力度，对专利贷利息、评估费和担保、科技保险费予以贴息贴费，控制担保费、保险费率，降低企业融资成本。扩大市科技金融风险池规模。
（四）“促改革”为抓手，创新高新区体制机制，激发产业发展的潜力活力动力
1、做强做优政策，形成政策合力。财税政策。健全高新区财政体制，建立利益共享、风险共担的分税制，完善财税激励机制，赋予高新区财政预算管理、独立财政和国有资产管理权限，建立高新区与所在地方财政财税的“基数留存、增量分成”收益分享、支出机制，提高高新区的分享比例。受益财政补助高新区基础建设，高新区土地处置、收益权归高新区所有。招商政策。开展老乡招商、代理招商、产业链招商，重奖突出贡献的招商者，对招商项目严格审核，解决项目不优、项目科技含量低、环境污染大等问题。金融政策。建立科技贷款风险补偿、信用担保机制，优化企业“政府+银行”直贷模式、“政府+担保+银行”和“政府+保险+银行”融资模式。给企业或银行贷款贴息、补贴知识产权评估费、担保费。土地政策。完善土地收购、储备、拍卖和亩均效益评价等机制，保障高新区产业用地。节约集约使用土地资源，开展先租后让、租让结合、长期租赁等土地供应方式改革。
2、开展分类改革，管理高效精简。一是健全法治化管理体制，根据《湖南省高新技术发展条例》规定，探索将高新区管委会定位为派出机关，将高新区管委会作为市派出机关，明确其行政主体及行政执法资格，合理平衡行使经济事权与社会事权，独立承担法律责任。二是采取“区街合一”、“区镇合一”等模式，探索常德高新区与灌溪、蔡家岗镇的区镇合并的管理模式，推进汉寿高新园区与太子庙镇的园镇深度融合，统筹管理园区（辖区）内事务，提高行政效能。三是借鉴津市高新区经验，将园区和所在地的经济和社会事务分离，管委会负责开发建设、投资运营、招商引资等经济事务，乡街负责教育、卫生、环保、安全、治安维稳等社会管理事务。四是成立专业运营公司，现代企业管理、市场化运营。管委会负责制定政策和规划，监督管理、协调和考核，运营公司承担建设与运营、产业发展、招商引资等。五是整合津市、澧县省级高新区，以升促建联合创建国家级高新区，加速推进“津澧新城”建设进程。
3、创新体制机制，提高服务效能。以桃源和临澧高新区为试点，开展综合体制机制、管理体制和行政审批制度改革试点，推动高新区“一权两制一司”体制机制改革，下放管理审批权限，进一步简政放权、赋权放权，合法高效使用“2号公章”。减少事前审批，建立健全事中事后监管，简化行政审批环节、优化流程，开展“一站式服务”“园区事务园区办”“互联网+政务服务”等放管服改革。涉企行政审批事项按照取消审批、审批改备案、告知承诺、优化准入等方式实施。“证照分离”“多证合一”“照后减证”，健全“双随机、一公开”监管机制。
4、改革人事和分配制度，激发动力活力。下放高新区人事管理权，推广“大部制”经验，合并内设机构，推进高新区企业化管理进程。探索人事制度类公司化绩效管理模式，打破身份级别局限，档案封存，竞争上岗，推行全员聘用制、末位淘汰制、绩效考核制、年薪制、市场化薪酬制等改革。薪酬标准与高新区的招商成果、项目落地、产业发展、税收增长等业绩挂钩，与岗位职责匹配。
5、优化高新区营商环境，夯实发展基础。对标对表国家营商环境评价体系，营造常德德文化的人文环境、文明和谐社会环境，公平正义法治环境、高效务实政务环境、公平竞争营商环境。加强高新区服务功能配套建设，走产业发展、商贸旅游、人民生活等产城融合之路。
（作者单位：高丹文、吴军——常德市科技情报研究所，龚云葆——常德市科技局）
