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国家高新区高质量发展的评价体系研究

来源:未知 日期:2019-09-12 点击:

国家高新区高质量发展的评价体系研究

摘要︰
党的“十九大”指出我国经济已由高速增长阶段全面迈向高质量发展阶段。2017年中央经济工作会议进一步提出“要加快推动形成高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核”。在高质量发展成为总体战略和根本要求的背景下,构建一套符合我国国情的国家高新区高质量发展评价体系,具有重大而迫切的现实意义。本文从国家高新区产业发展、城市功能、内部管理创新、外部开放合作四大外在表现维度入手,界定了国家高新区高质量发展的四大内涵,即产业现代化、产城融合化、管理现代化、合作立体化,并在此基础上构建了我国国家高新区高质量发展的评价指标体系,并结合实际对评价体系的应用给出了相关建议。
关键词:国家高新区;高质量发展;评价体系
1. 国家高新区的评价随时代发展而变迁
国家高新区(以下简称高新区)作为我国高新技术产业发展的主战场,带动地区经济发展的火车头,在我国创新驱动发展战略实施中具有举足轻重的作用[1]。为切实加强对国家高新区的评价和指导,推动高新区发展迈上新台阶,从1993年到2013年,国家科委、科技部先后多次出台评价管理办法,以期从发展状况、创新创业、战略指引等多方面对高新区发展状况进行评价、监测和引导,以助推高新区发展质量和效益得到进一步提升[2]
表1:国家出台的高新区发展评价相关政策

时间 发布机构 名称 主要评价指标体系及影响分析
1993年 国家科委 《国家高新技术产业高新区考核标准(试行)》 分别从经济、资本、建设、企业、创业中心、人才、外国企业和工业总产值等8个方面,共设有27个指标。此次对高新区评价的目的是,考核和监控我国高新区的发展状况,因而明显侧重对高新区当期经济总量及发展状况的考核评价,强调利用外资情况和外资企业数量,偏好对硬环境的指标考核。
1999年 国家科委 《国家高新区评价指标体系(试行)》 从技术创新、创业环境、发展、贡献、国际化5个方面选取24个指标对高新区发展进行评价。此评价增加了技术创新方面的评价,并将创业中心和基建方面的评价调整为创业环境的评价。但由于没有明晰的技术创新的动力学解释,指标体系并没有根据创新能力的结构展开。所以,从整体上,此次高新区评价仍然是对高新区发展状况的总体反映。
2003年
2004年
科技部火炬中心 《国家高新区评价指标体系》 根据国家高新区“二次创业”新要求,2004年,火炬中心重新修订原指标体系中的创新创业环境部分。2003年的指标体系和2004年的指标体系基本相同,都是从技术创新、经济发展、创新创业环境三个方面对高新区进行评价。这两套指标依然重点考虑了高新区的技术创新状况,在投入、转化、产出方面进行了一定的分解;两套指标体系并没有体现出技术创新对经济发展的贡献,也没反映出高新区经济增长的质量,依然是对高新区发展状况的总体反映。
2008年 科技部 第四版国家高新区评价指标体系(试用版) 以2005年6月时任国务院总理温家宝考察中关村科技园区时提出的国家高新区“四位一体”的发展定位为指引,重建了对国家高新区新阶段的评价导向,提出“政策评价”新思想,不是强调高新区自然发展达到的状态,而是强调高新区对国家导向目标的实现程度 
2013年 科技部 国家高新区评价指标体系(2013修订版) 国家高新区的建设和发展经过十年的初创发展阶段和十年的“二次创业”发展阶段,正迈入新的发展阶段,这个阶段的总体要求是创新驱动、战略提升。2013版评价突出高新区创新驱动发展导向,建立了科学评价体系,指导园区转型升级,希望进一步加强对国家高新区技术创新的支持和引导,进一步完善国家高新区创新创业环境,加快实施以增强技术创新能力为核心的“二次创业”发展战略,努力为实现全面建设小康社会奋斗目标作出新的更大贡献
2013-2018年 科技部火炬中心等 国家高新区创新能力评价报告 从2013-2018持续发布国家高新区创新能力评价报告。高新区创新能力评价指标体系由创新资源集聚、创新创业环境、创新活动绩效、创新的国际化以及创新驱动发展5大方面的25个二级指标构成。《报告》以总指数形式呈现国家高新区的创新能力水平和发展状态,分项指数和二级指标分别在5大方面揭示国家高新区的创新能力建设和创新发展绩效,同时也是对国家高新区整体和各省市国家高新区群体创新发展现状的动态监测。
表2:国家高新区评价指标体系(2013修订版)
一级指标 二级指标 赋权 来源
知识创造和技术创新能力
30%
1.1万人拥有本科(含)学历以上人数 1.0 统计
1.2企业万元销售收入中R&D经费支出 1.2 统计
1.3国家级研发机构数 0.9 统计
1.4 国家级孵化器数 0.8 统计
1.5内资控股企业万人当年新增发明专利授权数 1.1 统计
1.6管委会当年财政支出中对科技的投入额 0.8 统计
1.7人均技术合同交易额 1.0 统计
1.8工业增加值率 1.1 统计
1.9企业利润率 1.1 统计
1.10园区管委会的体制机制创新和有效运作评价 1.0 调查
1.11园区发展符合国家导向评价 1.0 定性
产业升级和结构优化能力
30%
2.1营业收入超30亿元高新技术企业数 0.8 统计
2.2服务收入占营业总收入比例 1.1 统计
2.3人均增加值 1.1 统计
2.4高新技术企业数占企业总数比例 1.0 统计
2.5国家级产业服务促进机构数 0.8 统计
2.6万人当年新增的知识产权数(含注册商标) 1.0 统计
2.7万人拥有的上市企业数量 1.0 统计
2.8企业净资产利润率 1.1 统计
2.9从业人员人均工资性收入占人均增加值比例 1.1 统计
2.10园区科技金融发展状况评价 1.0 调查
2.11园区战略性新兴产业和创新型集群培育及发展状况评价 1.0 定性
国际化和参与全球竞争能力
20%
3.1海外留学归国人员和外籍常驻人员占从业人员的比例 1.0 统计
3.2高新技术企业出口额占园区营业收入的比例 1.1 统计
3.3技术服务出口额占出口总额的比例 1.0 统计
3.4企业设立的境外分支机构数 0.8 统计
3.5万人当年新增欧美日注册商标数 1.1 统计
3.6万人当年新增欧美日专利授权数 1.1 统计
3.7企业累计参与制定产业国际标准数 0.9 统计
3.8当年内资控股企业的海外直接投资额 0.8 统计
3.9园区实施人才战略与政策的绩效评价 1.1 调查
3.10园区宜居性和城市服务功能的完善程度评价 1.1 定性
高新区可持续发展能力
20%
4.1从业人员数增长率 1.1 统计
4.2从业人员中硕士和博士占比 1.0 统计
4.3企业数量增长率 1.1 统计
4.4企业上缴税收总额增长率 1.0 统计
4.5企业当年新增投资总额 0.8 统计
4.6单位增加值综合能耗 1.0 统计
4.7园区“政产学研资介用”合作互动与知识产权保护评价 0.9 调查
4.8园区参与评价工作所报数据的客观性、准确性和完整性评价 1.1 定性
数据来源:科技部等网站公开信息分析整理
2. 新时期国家高新区高质量发展的内涵
党的“十九大”明确指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,深入实施创新驱动发展战略,推动效率变革、动力变革、质量变革成为重要发展主题。高新区作为我国创新驱动发展战略的前沿阵地,以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指引,以加快转变经济发展方式为主线,以增强自主创新能力为核心,以深化改革开放为动力,以促进科技与经济社会发展紧密结合为重点,全力提升国家高新区的科学发展水平,最终实现“四大发展跨越”成为重要发展命题。即从前期探索、自我发展向肩负起创新示范和战略引领使命跨越;从立足区域、集约发展的资源配置方式向面向全球、协同创新的产业组织方式跨越;从要素集中、企业集聚的产业基地向打造具有国际竞争力和影响力的创新型产业集群跨越;从工业经济、产业园区向知识经济、创新文化和现代生态文明和谐社区、高科技产业增长极跨越[3]
在“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”的时代背景下,开展高新区高质量发展评价体系研究,具有重大而迫切的现实意义[4]
对高新区高质量发展评价体系的研究,要基于高质量发展的内涵。综合国家关于高质量发展多方面论述及高新区创新发展诉求来看,我们发现高新区高质量发展是深入落实创新驱动发展战略的发展,是从“要素驱动”转向“创新驱动”的发展,是深入贯彻落实集约高效、绿色发展理念的发展,是实现从“产城分离”“产业和城市两张皮”的发展到“产城人一体化”的“产城融合”发展[5]
从外在表现维度对高新区高质量发展内涵加以界定,我们发现高新区高质量发展主要体现在产业、城市、管理和合作四方面,即外在表征层面的产业创新发展、发展空间载体层面的城市功能拓展、内在体制机制表征方面的内部制度优化创新、对外开放合作表征方面的全方位立体化合作。即高新区高质量发展是以优化升级产业结构,建立现代经济体系为目标,以优化完善城市功能为支撑,以改革创新管理体制机制为保障,以全方位立体化开放创新为引领,加速推进新型工业化、进一步激发创新创业潜力与活力、综合提升高新区发展质量与效益的高效发展模式。
1.1 产业现代化
构建现代产业体系,主要通过推动产业数字化(甚至产业智慧化)、数字产业化两条路径来实现。产业数字化指传统行业借助信息、知识、智力等因素,通过推动机器换人、数字工厂建设、推进智能制造试点示范等,推进生产过程智能化,提高产业的信息化、数字化、甚至智能化水平,是培育新型生产方式的过程。从发展趋势看,充分运用物联网、产业互联网、大数据等信息技术,提高企业供应链的管控和服务水平,进一步提升生产流程和产品智能化水平,产业智慧化是未来前进方向。数字产业化,是智慧产业化的重要内容,是将以信息、知识、智力等要素组合形成的有形与无形产品产业化,是信息技术作用于产业发展,实现物联网、产业互联网、大数据产业等新兴业态与传统产业发生化学反应,实现数字产业的快速发展,具体表现为物联网、产业互联网、大数据、人工智能、智能装备等新兴业态的产业增加值、硬科技企业数量、瞪羚企业、独角兽企业等发展态势迅猛。
1.2 产城融合化
推动高新区产城融合化发展主要体现在完善高新区创新发展硬实力和提升创新发展软实力两方面。完善高新区创新发展硬实力是指高新区夯实以5G通信网络为基础的云网端的信息基础设施、完善有助于推进区域协同发展的立体化交通、航运物流等新型市政基础设施,科学划定开发边界和各类生态保护红线,优化绿地、水系等城市生态布局,支持孵化器、加速器、创业咖啡馆等创新创业载体平台建设,均衡住房、教育、医疗、文化、体育等公共服务资源配置,有效缓解中心城区的“城市病”,促进产城融合,提升居民生活质量。提升高新区创新发展软实力是指以分级分类推进新型智慧城市建设为目标,引导利用互联网、大数据、人工智能推进城市治理和公共服务智慧化;以塑造开放包容、积极进取的区域精神为目标,通过加强城市的精细化管理与服务、人性化服务,不断提升新市民融入城市能力,打造地区的影响力、美誉度及忠诚度。综合来看,是从软硬件建设两方面,打造高新区“宜居、宜业、宜创”的良好发展环境。
1.3 管理现代化
提升高新区发展的质量和效益,首先需要激活高新区发展的内生增长动力,需要推动高新区发展的动力变革,需要通过推动管理数字化、管理创新化、管理服务化等,即全面提升高新区的管理现代化水平来实现。提升高新区管理现代化水平根本在于转变政府职能,要深化“放管服”,要全面建设数字化政府,甚至做到智慧政务,首先就需要业务协同,数据共享,打破部门间的信息孤岛,信息系统的烟囱林立,互相隔离。缺乏数据共享、业务协同机制,在很大程度上影响了管理信息化进程。因此,政务管理的改革创新才是决定性的因素。信息化新形势下,业务与信息化部门如何协同、融合形成合力,解决好新技术实际应用于政府产业管理与服务,才是管理信息化的核心要义,是实现政府管理服务于地区产业发展的关键。
1.4 合作立体化
高新区固有的发展模式中,贸易、进而出口的全球化对高新区发展成就的取得功不可没。但高质量发展阶段,全球政治、经济、军事等多方面形势波诡云谲,显然光有贸易的全球化是不够的,更应该注重的是创新全球化,对于高新区来说即对外开放合作的立体化、全球化。以构建创新驱动发展新模式为导向,通过拓展市际合作、省际合作、国际合作等多种方式,充分利用国际国内两个市场,汇聚两种资源,提升高新区在全球价值链中的地位,更好地培育参与国际经济技术合作与竞争的新优势,实现高水平开放与高层次创新协调发展。主要体现在国内及国外开放创新两方面。国内开放创新指按照“京津冀协同发展”“长江经济带”“长三角一体化”等国家发展战略的要求,扩大国内开放合作力度,建设跨区域协同创新平台及载体,加速促进高端创新要素、服务要素和人才要素的自由流动,形成创新的吸附效应、聚合效应、规模效应和品牌效应;国外开放创新指积极响应和落实国家“一带一路”倡议,探索经济发展新常态下的开放型经济新体制,创新利用外资方式和管理体制,提升国际产业合作水平,助推本地优势企业进行国际市场开拓与产业布局,探索区域外向型经济与自主创新有效结合机制,培育具有全球影响力的特色产业技术创新中心。即通过全方位立体式的国际国内省内的交通互联互通、产业协同协作、人文交流互动、环保齐抓共管等,将开放合作水平提升到新的战略高度,携手各方多赢地走出一条独具特色的区域协同发展道路。
3. 高新区高质量发展评价指标体系
3.1 高质量发展评价的立足点
综合来看,实现高新区高质量发展的过程,也是加速高新区新旧动能转换的过程。故构建适合高新区的高质量发展评价体系,首先需要明确高新区高质量发展是立足于实现以下四大发展动力转换:
表3:国家高新区实现高质量发展的四大转换

转换主线 转换关键点 转换落脚点 转换方向
升级产业结构 从“外延增长”
到“内生发展”
制造业智能化
价值链高端化
产业链生态化
创新链系统化
中高端产业形态
拓展城市功能 从“产城分离”
到“产城融合”
宜居、低碳
智慧、魅力
新型城市综合体
变革体制机制 营造优质、高效政务环境
持续深化“放管服”改革
构建“亲清”政商关系
决策更智慧
监管更高效
服务更优质
体制改革示范区
对外开放创新 从“开放广度”
到“开放深度”
国际国内全方位合作多
平台载体强
创新服务优
金融创新稳
开放经济新机制
3.2 指标体系构建原则及思路
在进行高新区高质量发展评价时,首先需要正视高新区相互之间存在着诸多先天的差距,不仅仅在于我国东中西部整体的经济发展水平有着体量上的不平等,而且就高新区本身而言,各个国家高新区的历史积淀、自然禀赋、社会结构、区位交通以及管理体制机制都存在着一定的差异性。因此在设计高新区高质量发展评价体系的过程中,应考虑不同高新区主客观条件的差异性对于未来高质量发展评估结论的影响,尽量缩小主客观条件所带来的误差。此外,即使是处于同一区域内的高新区在批准设立时,国家所赋予的任务和定位也不尽相同。这就要求对国家高新区高质量发展评价体系的设计不仅要具有通用性,更需要具有较强的适应性,以满足指标的可比性和合理性,以实现指标体系比较与分析的目的。在构建指标体系的过程中,遵循简洁性与通用性相结合原则、科学性与可操作性相结合原则、问题导向与目标导向相结合、统计数据与调查数据相结合原则。
3.3 高质量发展评价体系构建
根据高新区高质量发展的内涵,结合国内外关于发展评价的相关实践,构建了如下表所示的高新区高质量评价体系。该指标体系包含四个一级指标,每一个一级指标下又细分为多个评价维度,每个评价维度用一个指标进行表征,数据主要来源于统计数据与调查数据。
表4:国家高新区高质量发展的评价指标体系

一级指标 二级指标 三级指标 赋权 来源
产业现代化25% 产业数字化发展水平 生产线的自动化率、智能化水平(包括机器换人覆盖率、数字工厂覆盖率等) 0.022 调查
MES、PLC、WHS等智能制造软件使用率 0.022 调查
营业收入超30亿元高新技术企业数 0.022 统计
服务收入占营业总收入比例 0.022 统计
高新技术企业数占企业总数比例 0.022 统计
国家级产业服务促进机构数 0.022 统计
数字产业化发展水平 万人当年新增的知识产权数(含注册商标) 0.022 统计
信息技术、人工智能等高级复合人才占比 0.022 统计
园区战略性新兴产业和创新型集群培育及发展状况评价 0.023 调查
国家级产业服务促进机构数 0.022 统计
云计算、物联网、大数据等新兴高新技术企业注册率 0.022 统计
云计算、物联网、大数据等新兴高新技术产业增加值 0.022 统计
产城融合化25% 完善创新发展硬实力 “云网端”的信息基础设施覆盖率 0.023 统计
立体化交通、航运物流等新型市政基础设施完善率、辐射状况评价 0.023 调查
绿地、水系等城市生态布局水平评价 0.022 调查
住房、教育、医疗、文化、体育等公共服务资源配置完善率评价 0.022 调查
孵化器、加速器、创业咖啡馆等创新创业载体平台建设水平评价 0.023 调查
提升创新发展软实力 智慧城市建设水平评价 0.023 调查
单位增加值综合能耗 0.023 统计
海绵城市建设水平评价 0.023 统计
高新区创新创业的文化氛围评价 0.023 统计
园区宜居宜业性和城市服务功能的完善程度评价 0.023 统计
管理现代化25% 管理数字化、创新化、服务化发展水平 高新区信息化办公软件覆盖率、联通率 0.023 调查
在线市场监管服务体系覆盖率 0.022 调查
信用监管评价体系完善状况评价 0.022 调查
创新创业激励扶持力度评价 0.022 调查
服务型政府建设水平评价 0.022 调查
新型政商关系评价 0.022 调查
园区科技金融发展状况评价 0.022 调查
管委会当年财政支出中对科技的投入额 0.022 统计
园区管委会的体制机制创新和有效运作评价 0.022 调查
园区实施人才战略与政策的绩效评价 0.022 调查
合作立体化25% 协同创新及协作 国际协同创新平台数量统计 0.022 统计
国内协同创新平台及项目数量统计 0.022 统计
产业协同发展项目开展数量统计 0.022 统计
国际产能、科技等合作推进状况评价 0.022 调查
园区“政产学研资介用”合作互动与知识产权保护评价 0.022 调查
人文交流互动等 海外留学归国人员和外籍常驻人员占从业人员的比例  0.022 调查
高新技术企业出口额占园区营业收入的比例 0.022 统计
技术服务出口额占出口总额的比例 0.022 统计
企业设立的境外分支机构数 0.022 统计
万人当年新增欧美日注册商标数 0.022 统计
万人当年新增欧美日专利授权数 0.022 统计
企业累计参与制定产业国际标准数 0.022 统计
当年内资控股企业的海外直接投资额 0.022 统计
说明:各项三级指标将依据区域、高新区定位等差异进行相应动态调整。指标体系有待商榷完善
4. 相关建议
4.1 完善评价考核工作机制,强化结果运用
完善高新区高质量发展的数据采集、统计分析、运行监测和动态评价等评价考核工作机制,充分发挥评价考核对高新区高质量发展的引导、督促和激励作用。组织开展国家高新区高质量发展评估,加强年度评价考核,强化管理;根据评估结果和区域发展需求进行针对性指导,并实施动态管理;促进地方政府优化对所在地国家高新区的考核内容和考核方式,有效发挥评价对国家高新区创新发展的引导作用。
强化结果运用。充分发挥考核推动工作落实、激发工作激情、促进工作提升的“指挥棒”作用,督促各高新区进行综合分析研判,找准存在问题和薄弱环节,研究制定具体整改措施,抓好整改提升。同时,将各高新区考核等级与高新区的评先树优、人员任命、资源配置等进行有机结合,充分发挥高质量发展评价考核对高新区上下人员争先创优、创新突破、攻坚克难的积极引导激励作用。
4.2 强化“多方结合”,优化考核方式方法
坚持高新区管委会自评和高新区内企业他评相结合、日常监管和集中考核相结合、定性评价和定量分析相统一、观摩点评和社会评价相支撑,让事实说话,让数据说话,让用户评价。探索完善“互联网+考核”模式,以网络调查或移动端调查等形式,组织开展企业满意度测评等网络评议、电话访问等活动,全方位了解各高新区高质量发展的成就进展,尤其是“放管服”改革成效、新型政商关系构建实效、服务型政府建设实效等用户体验。综合各高新区高质量发展状况、各级指标完成情况等进行综合评价,确定考核评价等级,使考核成为推动高新区党工委、管委会决策部署落实的有力抓手。
4.3 加强统计能力建设,提高数据的有效性
目前我国整体数字化政府建设水平普遍落后,难以满足数字经济日新月异的快速发展需求,高新区高质量发展评价中也难以形成有力的数据来源支撑。同时由于缺少统一、畅通的跨部门线上办公协作平台,导致部门间、产业园之间业务系统未充分互联互通,制约办公协同效率,更加大了数据采集、统计分析的难度。需要进一步加强统计能力建设,尤其是基于高新区高质量发展评价指标体系的统计能力建设,加大对创新研发投入、高科技人才引进、科技金融资本总量、国外知识产权数量等高质量发展指标的数据采集与统计,同时通过加强统计制度改革,加强大数据、云计算、区块链等先进信息技术运用,提高数据的真实性、有效性和及时性,为科学高效的进行高新区高质量发展评价奠定坚实数据基础。
4.4 加强指标与政策联动,以评价引领发展
以指标数据变动、排名等透视国家高新区高质量发展的现状,诊断高质量发展的问题,只是实现高质量发展的第一步。对于高新区高质量评价体系所反映出的发展问题,必须有相应的“政策工具箱”,积极储备财税金融、招科引技、协同创新、飞地经济等多方面政策工具,作为下一步中央和地方政府推动高新区高质量发展的可用措施和手段。即需要着重加强高新区高质量发展的政策研究,并与高质量发展评价体系实现联动,以高屋建瓴的政策研究有效指导政府推动高新区高质量发展实践。
 
参考文献:
[1]2018年我国《政府工作报告》.中国政府网
[2]http://www.most.gov.cn/gxjscykfq/dtxx/  科技部网站高新区专题
[3]国家高新区创新能力评价报告(2018),科技部网站. 2018年12月29日
[4]魏礼群.把握高质量发展的内涵与重点[J],光明日报,2018年5月29日
[5]国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案.科技部, 国科发火[2013]388号 

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