“十四五”规划专栏 | 关于五年规划，城投必须思考的八个问题
“十四五”规划专栏 | 关于五年规划，城投必须思考的八个问题
来源：未知 日期：2020-02-21 点击：次
新型冠状病毒来势汹汹，但“十四五”谋划之年也如期而至。疫情并不会阻碍我们对于城投“十四五”的研究和部署，反而会促进我们在这方面的投入和分享。
（注：文中所指的城投，属广义范畴，包含各类政府平台公司）
“我们都会规划自己的人生目标，或远的，或近的，有了目标，也就有了前进的方向。一个人如此，一个国家也是如此……未来，就是一个五年接着又一个五年，每一个人的未来，就是国家的未来。”
——央视财经频道纪录片《五年规划》
搞清楚五年规划的本质，是城投开展五年规划编制工作的基础。为了最大限度动员力量参与编制过程、最大程度发挥五年规划的作用，我们从城投视角，针对五年规划提出并解答以下8个问题，希望给城投人带来启发：
1、一般意义上的五年规划是什么？
狭义的“五年规划”是指“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”，源于苏联，始于1953年的“五年计划”，从“十一五”改为“五年规划”。五年规划是国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。2020年是“十三五”规划收官年，也是“十四五”规划启动之年。
广义的“五年规划”内涵丰富。从纵向看，五年规划呈现出“国家级-省级-地市级-区县级”自上而下的四个层级；从横向看，每个层级除了五年总体规划纲要以外，还有针对行业的五年专项规划，例如，从“十四五”规划开始，国家层面将建立起覆盖全国国资监管系统的三级规划体系；从主体上看，除政府外，事业单位、国有企业、部分大型民营企业也纷纷制定五年规划。
图表 五年规划总体框架体系
2、城投为什么要制定五年规划？
首先，制定五年规划符合城投的属性诉求。城投作为一类特殊国企，天然受到国家宏观政策和区域经济社会发展的深刻影响，“五年规划”作为国家和区域经济社会发展的纲领性文件，在规划期内对城投行业相关的产业发展、国资国企改革、基础设施和公共服务建设规划等起着引导和制约作用，制定与上位规划相匹配的五年规划，有利于城投找准发展方向。
其次，制定五年规划是城投作为企业发展的内在要求。在当前错综复杂的内外部环境下，没有规划引领而力求保持稳健发展既是一种奢求，也是一种消极思想。城投通过制定五年规划，系统研判未来将面临的发展趋势，制定明确的总体发展战略、业务发展战略和职能战略，并匹配详细的行动规划和计划，可以指导企业抓住机遇、规避风险、提升效益和实现发展。
3、城投的五年规划与我们常说的战略规划有何异同？
五年规划与战略规划都是引领组织发展的指导性文件，本质上没有明显差异，但两者在出发点和侧重点上有所不同。“五年规划”基于五年，强调国有企业属性以及如何契合上位规划，规划目标要兼顾实现国资使命和企业发展诉求，城投有时甚至更加注重前者；而纯粹的“战略规划”不限于五年，是从企业管理学的角度出发，以经济效益最大化为目标，更加强调市场化逻辑。
需要指出的是，随着国企改革的深化，政企边界更加清晰，政策的积极性更加明显，原有的政府限制条件逐步可控甚至成为优势条件，城投的“五年规划”与“战略规划”趋于融合，两者往往合并称为“五年战略规划”。城投的五年规划既要体现“战略”思想，又要包含“规划”内容，既要符合政府的意志，又要满足企业市场化、实体化发展的战略诉求。
4、城投的五年规划如何与当地政府的五年规划相融合？
首先，你中有我，我中有你，编制时充分融入并积极影响政府规划。一般来说，城投和当地政府制定五年规划的时间段基本是重合的，城投在编制过程中要充分进行政府及部门调研，尤其是政府规划编制的相关部门及成员，成果形成后要及时征求上述各方意见并进行完善，同时，城投也要反过来影响政府五年规划的编制，争取有利于自身发展的政策与措施。
其次，同步评估，适时调整，实施过程中要保持步调一致。一方面，城投要按照既定的规划路线积极作为，并主动在政府五年规划中寻求细化的政策支撑和资源支持；另一方面，与政府五年规划同步进行中期评估，重点评价规划目标、重点项目落地、地方债务化解等方面的进展情况，综合研判形势变化及政府规划实施情况，深入研究论证是否需要对规划进行调整修订。
5、城投编制五年规划的责任主体和执行机构是谁？
五年规划属于公司最高发展纲领，因此公司董事会、经营层、各部门及子公司负责人都要实质地参与其中。另外，由于城投多为拥有多层级子公司的集团化企业，五年规划涉及集团整体规划、业务规划、部门（职能）规划和下属子公司的规划，因此，我们需要将五年规划的编制工作当成一项独立的内容进行管控，每个独立法人的中层以上人员都是该项工作的责任主体。
五年规划编制执行机构有不同设置情况。一般来说，集团层面要成立五年规划领导小组，党委书记/董事长任组长，总经理任副组长，总部领导班子任小组成员；领导小组下设工作小组，总经理任组长，分管副总任副组长，成员包括总部职能部门和子公司负责人，小组日常办事机构设在战略发展部（类似部门）。按照这种思路，各子公司也要成立相应的规划编制机构。除内部机构外，城投还要充分发挥外部董事、咨询机构、专家顾问等外脑的作用。
6、城投编制五年规划主要包含哪些内容和步骤？
城投的五年规划主要包括总结回顾、环境分析、战略制定、战略规划、规划保障措施等。其中，回顾主要是明确取得成就和存在的主要问题；环境分析包括PEST分析、行业环境分析、内部资源与能力分析等；战略制定包括总体战略、职能战略和业务战略、子公司战略；战略规划包括目标规划、时间规划、项目规划等；保障措施包括内部组织保障和外部政策及资源保障。
一般来说，集团化的城投企业编制五年规划有两种思路：一种是从上至下，由集团总部到业务单元；另一种是从下至上，从业务单元到集团总部，我们建议采取第一种思路。简单来说，首先，领导小组要形成整体规划思路；其次，工作小组根据规划思路起草整体规划框架；第三，工作小组对整体规划进行分解，各职能部门及子公司进行各自规划的编写；最后，汇总成稿。在这个过程中，存在多次的意见征求和反复的调整，并根据需要引入专业咨询机构。
7、城投如何保障五年规划能够落地和评估？
五年规划能否落地取决于三个要素：量化的目标体系、清晰的实施路径、强力的推动执行。具体来说，目标体系要与公司的预算体系、员工的绩效考核相结合起来；实施路径要将目标细分到业务和项目、细化到时间表、落实到责任人；推动执行需要从上到下的高度重视和赏罚分明的制度保障。
从“十五”规划开始，我国的五年规划都要进行中期评估，即在第三年开展评估工作，评估内容包括目标实现情况、任务推进情况、重大项目进展情况等。城投除了对五年规划进行中期评估外，还可以采取一年一评估、内外部评估相结合的方式，及时发现规划存在的问题并进行纠偏。
8、城投公司如何通过编制五年规划来激发全体员工的愿景？
一份好的五年规划，既是城投实现自身五年发展目标的指南，也是全体员工高效发挥主观能动性、实现个人价值的依据。因此，编制五年规划对统一员工思想、激发员工愿景有着重要的引导作用，城投除了明确主要责任主体、遵循一般的编制流程外，还要最大程度上动员全体员工参与其中，号召他们努力将自身的目标与公司五年规划目标相结合起来，实现两者的共同发展。
具体来说，首先，在开展五年规划编制工作之前，要在全公司层面进行传达，调动大家的热情和诉求；其次，虽然中层以上人员才是该项工作的直接参与者和实际负责人，但必须督促他们认真倾听员工的意见和建议；第三，在五年规划中要设立人才发展及保障板块，将人才的成长融入公司的发展中；最后，规划制定结束后，要详细地进行宣贯，鼓励员工为共同目标而努力奋斗。
