学习贯彻落实习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上的重要讲话精神，高质量做好“十五五”规划编制工作，是今年各级各部门的重要工作。按照国民经济和社会发展五年规划的编制程序，根据党的二十届五中全会精神及各级党委关于“十五五”规划建议编制规划纲要，是“十五五”规划工作的重中之重。切实做好“十五五”规划纲要编制工作，主要包括以下几方面的内容。

一、正确认识国民经济和社会发展规划的定位和功能

    国民经济和社会发展规划即五年规划纲要，是以国民经济和社会发展为对象编制，具有战略性、统领性和综合性的特点，是编制专项规划、区域规划、国土空间规划以及年度计划和制定有关政策的重要依据。发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为。在国家规划体系中居于统领地位,是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据,是其他各级各类规划的总遵循。其主要功能：

    1. 发展规划是我们党治国理政的重要方式。科学制定和接续实施中长期发展规划，是我们党治国理政的一条重要经验，也是中国特色社会主义的一个重要政治优势。在我国现代化建设探索实践中，形成了在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划建议、国务院编制规划纲要草案、全国人代会审查批准后向社会公布实施等一整套制度安排，把党的主张有效转化为国家意志和全社会共同行动。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把这一制度安排上升为我们党治国理政的重要方式，使发展规划成为党中央把方向、谋大局、定政策、促改革的重要手段，成为加强党中央对经济社会发展集中统一领导的重要方式。

    2. 发展规划是引导公共资源配置方向的重要依据。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，但政府在公共资源配置中发挥主导性作用。政府可以通过编制和实施中长期发展规划，优化配置财政资金、土地指标、环境容量等公共资源, 充分发挥集中力量办大事的优势，推进实施经济社会发展重大项目工程建设。

    3. 发展规划是创新和完善宏观调控的重要手段。改革开放以来，我国经济发展保持长期持续高速增长，但周期性波动较大。以往的宏观调控政策，主要是运用财政、金融、土地管控等手段，发挥即期调控的作用。通过编制和实施中长期发展规划，推动国家重大战略实施，调整投资、消费和出口结构，优化生产力布局，能够熨平经济增长周期，促进经济长期持续稳定发展。

    4. 发展规划是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。中长期发展规划集中体现了国家战略意图、发展目标和阶段性任务，充分发挥明确政府工作重点、优化公共资源配置方向、引导经营主体行为的作用，是社会主义市场经济条件下经济社会治理的有效手段。科学编制和有效实施中长期发展规划，能够推动有效市场和有为政府结合、跨周期设计和逆周期调节协同、总量提升和结构优化互促，使各类调节手段系统集成、协同高效，持续提升国家治理体系和治理能力现代化的效能和水平。

二、准确把握编制“十五五”规划的基本原则

    1. 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。它涵盖了新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤等基本问题，并不断对经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生、社会、生态文明、国家安全、党的建设等各方面作出理论概括和战略指引，构成一个系统完整、逻辑严密的科学理论体系。是我们编制“十五五”规划的根本遵循和强大思想武器，要把它贯彻落实到规划编制的全过程、各领域和各个方面。

    2．正确认识、遵循和运用客观规律。主要包括自然规律、经济规律和社会发展规律。按照人与自然和谐共生的规律，人与自然是生命共同体，人类应该敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。在中长期发展规划中要少一点“人定胜天”，多一点“顺其其然”。在实施资源开发活动和重大建设项目工程中，一定要经得起时间、实践和历史的检验。按照国际制造业梯度转移的规律，前些年低端制造业已从我国东部沿海地区向东南亚、印度、非洲和“一带一路”沿线国家等地转移。一方面，我们要积极支持低端的制造业企业“走出去”，建立原材料基地和生产基地，充分利用国际国内两个市场、两种资源；另一方面，要抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，加快传统产业改造提升，积极发展高新技术产业和高端制造业，不断提高产业层次和国际竞争力。按照“包容性发展”的规律，在中长期发展规划中要坚持以人为本，使经济增长与社会进步同步推进，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步推进作为经济社会发展的出发点和落脚点。让广大人民群众真切地感受到公平公正，充分保障知情权、参与权、表达权、监督权，并共享发展的成果，形成人人参与、人人有责、人人都有成就感和获得感的和谐局面。

    3. 学习借鉴国际上先进的发展理念和规划。联合国大会第七十届会议通过的《2030年可持续发展议程》，提出的17项实现可持续发展目标，涉及社会、经济和环境三个层面，既是一份造福人类和地球的行动清单，也是谋求取得成功的一幅蓝图。由联合国开发计划署提出的人类发展指数，不同于单一的经济指标如人均国内生产总值，它综合人均国民总收入、教育水平、预期寿命三大基础变量，通过特定的计算方法综合评价一个国家或地区的发展水平高低。这些对于我们编制“十五五”规划都有借鉴作用。西方发达国家城市化、工业化、市场化和信息化比我们国家走的早，一些成功的做法和经验也得我们学习借鉴。如日本产业振兴计划、新加坡城市规划、美国信息高速公路计划、德国工业4.0战略、欧盟《地平线欧洲战略计划（2025-2027）》、澳大利亚《实现30×30陆地目标的路线图》等。

    4. 坚持与时俱进地改革创新。我国的五年规划体制是新中国建立初期向苏联学习的，是计划经济的产物。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，五年规划也在与时俱进地改革，每个五年规划在机制、内涵、方法等方面都进行不断地创新。按照贯彻落实党的二十届三中全会《决定》精神，全面深化改革是“十五五”规划的主旋律。在规划的机制上，通过编制和实施发展规划，采用以中长期发展为导向的全周期宏观调控手段，当经济衰退回落时，实施国家重大战略，加大投资、扩大消费、稳定出口，推进重大项目工程建设，促进经济持续复苏回升；反之亦然。在规划的内涵上，根据“十五五”发展的阶段性要求，坚持问题导向，突出科技创新、扩大内需、加快全面绿色转型、积极应对人口老龄化、推进社会保障制度改革、统筹发展和安全等方面的内容。在规划的方法上，实行开门编规划，进一步扩大公众参与，更多地运用互联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术方法和手段，以提高规划编制的透明度和科学性。 

    5. 更加贴近老百姓的生活。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在规划编制过程中，要坚持以人民为中心的发展理念，充分反映民意、集中民智、体现民生，增加与老百姓生活相关的就业、教育、文化、医疗、养老、社保等民生方面的内容。各级人代会政府工作报告，每年都有为民办实事的具体事项。“十五五”规划也要提出今后五年为老百姓办实事的内容，切实解决人民群众急难愁盼的问题，让老百姓感到发展规划与自己的生活密切相关，使规划成果让老百姓看得见、摸得着、感受得到，让人民群众共享发展和改革的成果。

三、深刻分析“十五五”规划的发展环境和基础条件

    编制“十五五”规划，首先要前瞻性地分析和把握国内外发展环境变化带来的影响。从全球看，世界百年之大变局加速演进，地缘政治紧张因素依然较多，不确定和难以预料因素增多。单边主义、贸易保护主义抬头，特别是美国政府推出的所谓“对等关税”，严重冲击全球产业链供应链稳定，世界经济增长动能不足。同时，新一轮科技革命和产业变革处于加速突破期，人工智能、量子力学等新技术新赛道竞争更加激烈。从国内看，经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足特别是消费不振，部分企业生产经营困难，城乡居民就业增收面临压力，地方财政收支平衡难度增大，社会民生和生态环保等方面还存在短板弱项。经济社会发展长期累积的机制性、周期性和结构性矛盾叠加，市场预期比较敏感脆弱，经济运行仍面临不少困难和问题，社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强。尽管国际环境复杂多变，国内结构调整仍有阵痛，但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的大势不会改变。

    总体上看，“十四五”规划实施情况良好，为“十五五”时期经济社会发展奠定了较好基础。预计规划的主要目标指标大多能够完成或超额完成。创新驱动发展步伐加快，现代产业体系不断完善，新型工业化、城镇化和农业现代化、数字化持续推进，城乡、区域协调发展，生态文明建设取得新进展，全面深化改革迈出新步伐，对外开放水平不断提升，我国的经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的台阶。列入“十四五”规划的重大平台、重大项目、重大政策和重大改革大多能完成，有力支撑了相关领域战略任务的实施。但是，由于新冠疫情、外部打压和自身体制机制等方面因素的影响，少数目标指标和重大项目工程难以如期完成，亟需进一步加大工作力度，在“十五五”规划中接续推进和完成。

四、明确提出“十五五”规划的发展目标和指标体系

    “十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期。根据党的二十大对全面建成社会主义现代化强国作出的 “两步走”战略部署，我国将用“十四五”“十五五”“十六五”三个五年规划，到2035年基本实现社会主义现代化。“十五五”的2026年至2030年，是承上启下的关键五年。党的二十届三中全会《决定》提出，到2035年要全面建成高水平社会主义市场经济体制。中央关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见中提出，到2035年高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕。因此，确定“十五五”规划的总体目标要充分体现和落实上述要求，并提出定性和定量相结合的具体目标。

    同时，科学设定“十五五”规划指标体系。随着经济社会发展的阶段性变化，中长期规划的指标也要与时俱进地进行调整和完善。“十五五”规划指标体系的设置，既要遵循世界现代化的一般规律，又要体现中国式现代化的基本内涵，还要反映基本实现社会主义现代化的进程，并与国家阶段性战略任务相衔接。国家“十二五”规划提出“两个同步”的目标，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，也实现了劳动报酬在初次分配中比重提高的目标。“十五五”规划要按照扩大内需特别是消费需求的要求，提出提高“两个比重”，即提高居民可支配收入占国民收入的比重、提高居民消费占总需求的比重。从国家“十一五”规划开始，把节能减排作为约束性指标纳入规划，之后的几个五年规划逐步实施能耗强度和总量双控制度。“十五五”规划要按照应对气候变化的要求，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，确保如期实现碳达峰目标。

    在规划指标分类上， 从“十一”规划开始已分为预期性指标和约束性指标两类。一般国家和上位规划确定的约束性指标，下位规划都要有，而且要逐级分解落实考核。一些预期性指标则可根据各地实际情况因地制宜地设置。在“十五五”规划具体指标的设置中，既要有国家和上位规划要求的共性指标，也要有反映当地实际情况的个性指标。指标的选定还要考虑其统计基础，是否具有可获得性。由于“十五五”规划的国内外发展环境和条件存在较大的不确定性，要科学测算规划的目标指标，部分指标值的确定难度较大，可以考虑有的指标采用定性表述，有的指标采用大于、小于或区间的方式表示，以提高规划目标指标的可达性和准确性。

五、科学制定“十五五”规划的主要任务和载体抓手

    发展规划的主要任务是规划的主体部分，在整个规划文本中所占的篇幅最大。在规划编制过程中，要正确把握好以下几个方面。

    1.突出重点，兼顾一般。发展规划的主要任务包括经济社会发展的方方面面，要把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面进行统筹谋划、一体推进，实现各领域相互支撑，良性互动。同时，要准确把握“十五五”规划的阶段性要求，突出重点领域和关键环节，突破瓶颈堵点，补强短板弱项，提出切实可行的发展思路和具体举措。主要任务部分既要与上位规划对标对表，口径上相对应；又要突出重点，针对当地的优势特色和薄弱环节提出相应的任务和举措。在规划的内容上，既要讲普通话，贯彻落实中央的大政方针和上级的决策部署；又要讲当地话，切合本地实际情况，发挥其优势和特色。 

    2.立足当前，着眼长远。长短结合、综合施策是中长期规划的基本方法。当前内需不足主要是居民消费需求不足，居民消费占国民收入的比重偏低。“十五五”时期要采取一系列即期措施，进一步扩大社会就业，增加城乡居民收入尤其是农民的收入，从需求侧和供给侧双向发力，发挥人口大国和制造业大国的优势和潜力，加快发展消费型产业，提高居民的消费能力和水平。同时实施中长期的根本举措，逐步调整国民收入分配格局，提高居民消费在国民收入中的占比。进一步深化社会保障制度改革，破除影响居民消费的子女教育、医疗、养老“三座大山”，解决居民的后顾之忧，让老百姓放心消费、安心消费，促进扩大国内需求。

    3.问题导向，破解难题。针对美欧发达国家在高科技方面构筑的“小院高墙”，“十五五”时期要深化科技体制改革，加强基础研究，强化关键核心技术的研发，大力发展高新技术产业，营造有利于科技创新和产业发展的生态环境。新一届美国政府提高进口关税后，对我国的外贸出口影响较大，“十五五”时期要调整和优化产业结构，在顺应低端制造业梯度转移的同时，加快提升改造传统产业，大力发展高新技术产业和高端制造业，推进内外贸一体化改革，进一步扩大国内市场需求，不断提高国际市场竞争力，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互的发展格局。

    4.区分政府职能和市场机制。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，同时政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能。在规划主要任务表述上，要正确区分政府职能与市场机制的不同功能和职责，采用两种不同的表述方式，不能把两者混为一谈。在规划文本中把政府职能和市场机制两者分别阐述是一种创新。

    5.强化规划的载体和抓手。发展规划的载体和抓手主要包括行动方案、发展平台、建设项目、改革方案、政策举措、民生实事等，一般以专栏和图件的形式表示。各级国土空间规划已明确区域空间总体布局和“三区三线”管控范围，“十五五”规划文本中可进一步细化三次产业和资源环境保护等方面的重点区块和点位。

    建设项目是发展规划载体和抓手的主要内容。编制“十五五”规划，要谋划一批关系本地区中长期发展的基础设施、产业发展、资源环境、社会民生类的重大建设项目，为今后五年争取国家和上级项目、资金做好规划前期工作。随着投资体制改革和“放、管、服”改革的深化，一方面发展规划成为审批核准投资项目和安排资金的重要依据，另一方面对列入发展规划项目的深度也提出新的更高的要求。由于列入规划的建设项目的深度不同，不宜把项目简单地汇总作为规划载体和抓手的内容，可把建设项目分为实施类、预备类和研究类，区别对待，分类推进，以提高规划实施的可操作性和实效性。

六、创新“十五五”规划的编制方法和表现方式

    规划重在编制。发展规划的编制是一个统一思想、集思广益、形成共识的过程。在发展规划的编制过程中，要实行开门编规划，充分发扬民主，扩大公众参与。要依托高等院校、科研单位、规划院所和各类智库等，组织开展“十五五”规划前期研究，提高规划编制的深度和质量。充分发挥人大代表、政协委员、专家学者、企业家、老干部的作用，采取召开座谈会、研讨会、听证会等形式，广泛听取社会各界意见和建议。通过互联网、数字化等方式开展多种形式的调查征集和建言献策活动。地方“十五五”规划纲要草案在人代会审查批准之前，也可在互联网上公开征求公众的意见，以提高规划的透明度和公众参与率。同时，适应数字化转型的新要求，充分运用现代技术手段和方法，更多地釆用系统工程、数理分析、3S技术和互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等，并依托和运用规划综合管理信息系统和平台，以提高规划编制的科学性和精准性。也可运用DeepSeek技术，辅助规划编制工作。

    发展规划的表现方式也要有所创新。以往发展规划的表现方式主要是文字加表格，后来增加了专栏、图表、名词解释、旁注、附录等形式。发展规划文本的体例要更多地采用篇章结构。规划语言也要改变传统的机关文风，更多地采用老百姓看得懂、听得懂的通俗语言。规划文本除文字版外，还可增加图文版、音像版等形式，以扩大规划的宣介，使规划简明、通俗、直观，容易被公众理解和接受。

七、切实落实“十五五”规划实施的保障措施

    1、分解落实与目标管理相结合。各级五年规划纲要经人代会审查批准后都要制定实施方案，把主要目标指标、任务举措、载体抓手等分解到有关部门和单位，但往往缺乏具体的落实机制。可运用目标管理的方法，以目标的分解和落实、实施和实现程度的检查、奖惩为手段，对有关部门和单位的落实情况进行综合性评价，进一步健全推进规划落实机制。

    2、年度计划与年度监测相结合。按照现行年度计划制度，每年各级发展改革部门要向人代会报告国民经济和社会发展执行情况和下一年计划安排意见，但与政府工作报告同一口径，内容也雷同。要加强年度计划与五年规划相衔接，把五年规划的主要指标分解纳入年度计划指标并做好年度间平衡，并按年度进度要求滚动推进重大任务举措和重大项目工程的实施。建议在开展五年规划中期评估的基础上，建立年度监测评估制度，把计划报告中年度计划执行情况与五年规划的年度实施情况结合起来，实行滚动接续计划，进一步完善五年规划实施的全周期管理，确保规划如期实现。

    3、建设项目与要素保障相结合。进一步强化资源要素对发展规划实施的支撑保障。要按照“项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走、监管跟着项目和资金走”的原则，加强财政预算、政府投资、土地供应、环境容量等对发展规划的实施保障，确保规划确定的重大项目工程落地实施。 

    4、规划立法与监督考核相结合。《国家发展规划法》经全国人大常委会审查批准后将颁布实施，地方也将制定发展规划条例或实施细则。要制定科学合理的发展规划实施监督考核办法，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督，并纳入对各级党政领导班子和领导干部的综合考核评价，作为各级党政领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要参考，以有效的监督考核机制确保发展规划目标任务落到实处。

    作者为：浙江省发展和改革委员会原副巡视员、浙江省之江区域经济研究院副院长