十四五规划编制之开发区治理体系现代化进程
十四五规划编制之开发区治理体系现代化进程
来源：未知 日期：2020-04-07 点击：次
“十四五”规划开发区平台公司治理模式分析
开发区作为一种“经济特区”，从创办伊始就享受着丰厚的政策红利，也迎来了30多年的飞速发展。为了规范开发区发展，推动开发区可持续发展，2017年，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），这是我国开发区的第一部纲领性文件，其中重点指出要全面深化开发区体制改革，促进开发区整合优化发展。它的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面产生了全方位影响。
设立开发区平台公司是体制创新的产物，开发区的开发建设需要大量基础设施投资。以前是“五通一平”，后来是“七通一平”，现在是“九通一平”。完善的基础设施是招商引资的前提条件。开发资金不足是开发区的普遍问题。如何来解决这个问题？以政府拨付的资金和政府划拨的土地作为出资，注册成立全资国有性质的投资开发公司，然后以公司为依托申请银行贷款或发行公司债券，解决了基础设施建设的资金问题，对开发区建设与发展起了非常重要的作用。开发区的建设与发展，平台公司功不可没。当然，很多平台公司依靠土地抵押贷款筹集基础设施建设资金，以致负债率太高，潜在财务风险也很大，应不断降低财务风险，不断降低杠杆率。开发投资公司的负债率一般60%左右，最高不超过70%。降低杠杆率的办法可以采取政府给投资公司注入优质国有资产，可以将上市公司中的国有股份划给平台公司，使其资本达到30%~50%，既能促进国有资产保值增值，同时还促进开发区发展。
国内许多开发区在成立初期，没有对开发区进行整体空间布局的精细规划，只是将企业简单地进行空间上的罗列，并且过于慷慨地给予企业土地，导致一些企业和开发区土地利用过于粗放，更有甚者用来圈地发展房地产，极大地浪费了土地空间。随着国家加强新建项目的土地、城建等方面工作的严格管理和地方土地资源的饱和，开发区的发展空间极大受限、园内空间利用不充分的问题也浮出水面。尽管开发区平台公司在资源占有和政策优惠上具有一定的优势，但是由于早期整个城投行业的粗放式发展，也积累了一些问题，如政企关系不分、债务负担重、授权经营不足、市场化运作虚化、资产整合力度不够等。虽然存在这些问题，但是总体上发展状况要优于行业内其他资源相对匮乏的地方平台公司。同时，在新一轮政策红利下，开发区平台公司面临着新的机遇。
去年国务院办公厅发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），是继国办发〔2014〕54号文之后，又一针对国家级经济技术开发区的重磅纲领性政策文件。在国家宏观指导思想下，地方也积极配套出台相关政策支持开发区发展升级，如山东省出台了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，广东省发布了《广东省省级高新技术产业开发区管理办法》，江西省出台了《江西省开发区条例》等。
我国开发区在治理方面，政府引导与感情内自组织发展不平衡。开发区的治理离不开政府部门的公共治理、区内龙头企业的层级治理、行业内的自律自制和区内隐形规范的自发协调。当前，我国开发区发展主要由政府主导，成立政府派出的开发区管委会和管委会下属国资开发区开发公司，负责开发区的土地开发、招商引资、经济管理。这种机制导致开发区管委会在社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等方面职能有限，而政府对检验检测、市场准入、监督协调等职能的掌控又导致开发区内企业自律、自治性的行业协会功能不能有效发挥，使得企业的自发协调和行业自律自治停留在表面。
同时，区内龙头企业相对“孤立”，供应链相对封闭或者技术要求过高使得龙头企业对区内配套企业的引领带动作用难以充分发挥。从近年来国家对开发区发展的趋势来看，顶层政策已经日臻完善，有利于指导和推动开发区创新发展。在国家和地方开发区政策红利的催化下，开发区平台公司的转型发展具有重要的基础条件。作为平台公司的一员，一系列政策文件引导和支持平台公司转型，开发区平台公司亦可利用平台公司行业转型的契机推动自身转型发展。
开发区在“十四五”规划时期将继续深化改革开放，打造产业聚集推动型、经营主体带动型、科技创新驱动型、生态循环促进型、三产融合引领型、服务支持拉动型等具有鲜明特色的现代化绿色产业开发区。推进各优势产业的融合和集聚，进一步促进产业开发区专业化市场的形成，转变开发区经济的发展方式，走集约型内涵式发展之路，以数字融合、智能融合、产融结合、产城融合等模式，持续推动开发区产业跨越式融合协调发展。同时，加快各级各类产业开发区主导产业与上下游相关产业和配套产业的融合与集聚发展步伐，引进、整合和强力发展名优产业带动其他相关产业的发展。
近年来，国家不断加强地方政府债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能，杜绝地方政府违法违规融资。为此，地方政府除了发行政府债券和推行PPP以外，合法的举债融资途径十分有限。在此基础上，以中发〔2015〕22号文、国发〔2019〕9号文为代表的政策文件也明确指引和推动政府融资平台转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。从国办发〔2018〕101号文开始，到后来的政府投资条例、专项债新规、国办函〔2019〕40号文等，这些文件也释放出了支持整个城投行业转型发展的积极信号，一定程度上缓释了短期债务偿还压力，给平台公司转型提供了时间和空间。
对于开发区平台公司而言，中央到地方，从国办发〔2014〕54号文到国发〔2019〕11号文，这些文件从招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面为开发区转型升级提供了全方位的支持和指导，开发区平台公司也因此迎来了转型发展的绝佳政策风口。平台公司作为地方政府和开发区管委会重要的投融资平台，与生俱来与政府血脉相连，理解政府意图更贴切。平台公司将以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点，转型为一个独立的市场主体，进一步服务于开发区建设和高质量发展。
2018年国务院政府工作报告首次提出高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与此同时，随着金融供给侧改革的深入推进，国家经济发展脱虚向实，实体产业发展迎来重要机遇期。在这样的背景下，开发区顺理成章成为产业承接的主阵地，成为推动经济高质量发展的重要载体。
从地方来看，城市经济就是“基建-产业-就业-地产&消费”的良性循环，在这个循环链条上，平台公司作为基建以及产业的代表，是无可替代的。对于开发区而言，平台公司作为其最主要的投融资主体和经济发展抓手，在支持开发区实体经济集聚发展和助推产业结构转型升级方面具有天然优势和发挥空间。同时，平台公司作为逆周期调节的工具，可以充分吸收新型城镇化建设和新一轮旧改政策红利，发挥基础设施建设类投资“稳增长”“补短板”的压舱石作用，助力开发区经济发展。
开发区平台公司作为地方最主要的国有资本运作平台，长期以来与政府（管委会）联系密切，理解政府意图明确，具有作为未来全区国有资产资源整合载体的天然优势。对于现阶段的开发区平台公司而言，需要顺应政策导向和行业趋势，尽快通过做大做强资产以提升融资能力。从实操层面来看，需要对开发区范围内资产资源进行有效梳理，整合注入平台公司，做大做强市场化、专业化的平台主体，发挥国有资本的杠杆效益和引领作用。
在平台公司的治理体系上，开发区十四五期间将更多的引入PPP模式，鼓励私营企业、民营资本与开发区管委会进行合作，参与公共基础设施的建设。开发区管委会可以同金融机构进行合作，管委会拿一笔钱，银行拿一笔钱，成立一个基金公司，然后向社会公众发行债券，把社会资金聚集起来搞基础设施建设。政府的投入和效益承诺将大大提高吸引社会资金的信用度，可以吸引大量社会资金尤其是房地产企业的转型资金参与开发区建设。金融资本的加入，也可大大提高资金的管理水平和风险控制水平。
此外，在新一轮城镇化建设过程中，地方需要配套大量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作用。未来要满足开发区的建设改造和产业升级，单纯依赖政府投资和PPP已然捉襟见肘，平台公司依然是开发区建设和高质量发展的重要抓手。
“十四五”规划开发区平台公司治理模上，随着开发区的转型升级，开发区平台公司在优化区域营商环境、助力开发区基础设施项目建设和产业升级方面将大有作为。开发区平台公司应勇挑重担，以“城市为壳、产业为核”的思想，一方面继续发挥国有资产的规模效益，提升国有资本运作能力，另一方面支持开发区基础设施建设和产业转型升级。
在转型发展期，基于国家和地方关于平台公司市场化转型的要求、国资国企改革要求以及开发区发展上位规划，开发区平台通过明确“开发区建设运营主体”的定位，依靠“城市为壳、产业为核”的发展思路，通过市场化方式，实现企业与开发区的共荣发展，还要构建自身核心竞争力。
在扩张提升期，一方面可依据专业能力参与开发区外部市场化业务，另一方面公司可定位为“开发区开发运营综合服务提供商”，走出地方开发区，为其他开发区提供建设、运营、招商等综合服务解决方案。
由于传统的融资续存的模式已不可持续，平台公司与政府亟需构建合规的市场化关系。对于开发区平台公司，需要结合开发区的资源禀赋、产业布局和开发区建设规划，合理优化公司的业务布局，包括开发区基础设施建设、片区开发、公共事业服务、资产运营、开发区服务、产业引导、金融服务等。我国很多地方的开发区建设和发展主要是受到其他地区成功经验的影响，带有一定程度的跟风性质，没有与当地经济发展特点和资源禀赋相结合，导致开发区规划不完善、定位不明确，大部分开发区没有形成自身的发展特色。部分地区在推进开发区开发建设过程中，落地开发区产业项目或企业没有统筹和长远规划，过分追求开发区短期产生经济效益指标，背离不同类型开发区的发展目标，对主导产业重点培育产业定位不清晰。
值得关注的是，开发区作为地方产业招商的主要阵地，开发区平台公司在产业引导和开发区服务方面有着得天独厚的优势，这首先需要开发区平台公司自身合理布局业务板块，做强做专平台的各级主体，参与到开发区的产业结构优化升级之中。
为了保障开发区平台发展战略的实施和战略目标的实现，需要结合开发区改革发展趋势，对平台公司现有的组织架构进行优化。根据战略规划业务发展的需要和现代企业制度的规范完善设计相应的组织职能，夯实内部管理基础，包括三个层面：第一层面是理顺管委会与公司的管理，按照“小政府、大市场”的理念，将适合市场化运作的开发区建设、招商等职能下沉至公司层面；第二层面是建立完善的内部组织体系，主要包括完善法人治理机制、优化组织架构体系、部门职责与岗位设计等；第三层面是建立完善的制度体系，主要包括适配的母子公司管控机制、人力资源管理机制、薪酬与绩效管理机制等。
开发区平台公司作为开发区综合开发运营主体，是地方政府和管委会经营开发区的重要抓手。为了更好发挥开发区平台公司服务地方政府和管委会的作用，可在公司内部设立政府性和市场化两类业务平台：其中集团公司和政府性业务平台主要承接政府性项目，提供融资和投资等服务；市场化业务平台主要通过内部市场化委托方式，承接母公司及政府性业务平台的任务。一方面可提高业务能力，另一方面也可把握发展中的战略定力。通过市场化的资本运作，实现以资本为“纽带”，导入社会资本和先进运营经验，助推开发区乃至地方产业升级。此外，以国家支持开发区平台上市为契机，提前布局，集中资源打造优势业务板块，积极争取实现优质资产上市。
