随着第三批PPP示范项目的公布、财金【2016】90号、91号文的颁布，PPP市场的热度进一步提升。在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金【2016】90号）中，探索开展两个“强制”试点的要求无疑进一步加大了PPP模式推广的力度和适用范围。随即而来的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金【2016】91号），又进一步对项目前期论证、示范项目采购、项目用地等作出指导。
　　
　　园区开发PPP项目，尽管在第三批516个示范项目中只占据区区33席，却因PPP项目用地新规引发了业内的高度关注与不同层次的担忧，甚至有人直接悲观地下结论：园区开发PPP要“遭遇大麻烦”，在土地新政下恐将无法顺利实施。笔者则认为，一系列新政并非为园区开发投资人戴上枷锁，相反，是约束园区开发PPP乃至整个PPP行业借项目之名大规模圈地、土地规划与产业规划不清晰、土地获取过程不透明等乱象，引导政府与社会资本缕清PPP项目用地的规划、使用、建设、回报等，以规范、透明、清晰、轻量级运营迎来园区开发PPP轻舞飞扬时代。
　　
　　一、园区开发PPP模式与园区开发PPP示范项目回顾
　　
　　过去数月，济邦咨询多次组织中国园区PPP专家小组研讨会，多位来自不同行业的PPP专家通过实地考察、案例分析、政策解读等，形成一致意见——完整的园区开发PPP模式应该包含五部分内容：1. 园区土地规划与产业规划；2. 园区土地一级整理；3. 园区内基础设施及公共设施建设；4. 园区内基础设施及公共设施运营；5. 园区内产业发展服务（具体如何组合以及经典案例分析请参考《园区开发PPP模式蓝皮书》）。同时专家们指出，在园区开发中，前三个环节社会资本的参与度可以降低甚至缺失，但“运营”（第4/5部分内容）环节是园区开发PPP核心则不能忽略（第4/5具备其一即可），尤其是产业发展服务作为区域经济重要驱动，决定了园区发展的内容和品质。这与财金【2016】90号中“注重项目运营，提高公共服务质量”的指导不谋而合。
　　
　　对于物流园区、孵化器、食品/木材/农业全产业链产业园等园区开发项目，持续、稳定、高效的产业发展服务建立在社会资本有效获取园区土地使用权的基础上。而91号文中“在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地”引发了社会资本获取土地使用权和政府对土地使用方式的担忧。
　　
　　在园区PPP开发中，对于符合划拨用地的土地使用权，以及对于只享有基础设施及公共设施建设及/或运营或产业发展服务收益权、不取得土地使用权和资产所有权的社会资本来说，PPP项目土地使用新政几乎毫无影响。
　　
　　第三批示范项目中，片区/园区类项目内容呈现多样化特点，涵盖高新技术园区、固废垃圾处理、生态园区、社区中心等。片区/园区占地面积最小的为36.98亩（无锡市太湖新城（和畅片区）睦邻中心项目），片区/园区占地面积最大的为12.96平方公里（河北省保定市易县经济开发区）--这还仅仅是启动区面积，整个经济区规划面积是82平方公里。项目合作期最短10年，最长50年。
　　
　　如果财金【2016】91号文中“在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地”本意是反对目前园区开发的土地供应模式，那么20部委何苦还要将众多片区/园区开发项目纳入到第三批示范项目当中？更进一步，诸如养老、旅游、体育公园、生态保护区、港口码头等项目也涉及到土地连片供应的问题，是否这些项目未来也无法以PPP模式操作？那么让我们重新梳理财金【2016】91号文的内容，并尝试分析和理解其初衷。
　　
　　二、财金【2016】91号第五项规定
　　
　　对于园区开发PPP影响最大的财金【2016】91号文第五项规定：
　　
　　“五、PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：
　　
　　（一）符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应；
　　
　　（二）不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入；
　　
　　（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。
　　
　　PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”
　　
　　细看第五部分内容，大部分都在《中华人民共和国土地管理法》、《划拨用地目录》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等土地使用相关规定中有所体现，在此只是集中强调在PPP项目中的适用性和适用范围，但这些强调又将对园区开发PPP产生怎样影响？
　　
　　三、财金【2016】91号文对园区开发PPP的影响分析
　　
　　1.   园区开发PPP未来不能成片供应土地？
　　
　　对于“PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式”。
　　
　　一些人理解成以后园区开发PPP无法打包和成片供应土地，从而成为对园区开发PPP带来杀伤最大的政策。但笔者认为，91号文禁止的是不符合土地利用总体规划和年度计划，未依法办理建设用地审批手续情形下，简单粗暴地以PPP项目为单位打包或成片供应土地的情形。上述条款中“不得直接”的表述也可印证笔者的观点。故“打包”和“成片供应”并非禁止情形中的关键词，“不符合土地利用总体规划和年度计划”和“未依法办理建设用地审批手续”才是禁止的前提。因此，“符合土地利用总体规划和年度计划，一般办理建设用地审批手续”的连片用地是依旧可供应给PPP项目的。
　　
　　《土地利用年度计划管理办法》（2016国土资源部66号令）规定“第八条县级以上地方国土资源主管部门，以本级土地利用总体规划安排为基本依据，综合考虑本地规划管控、固定资产投资、节约集约用地、人口转移等因素，测算本地未来三年新增建设用地计划指标控制规模，以此为基础，按照年度间相对平衡的原则，会同有关部门提出本地的土地利用年度计划建议，经同级政府审查后，报上一级国土资源主管部门。”其说明，园区开发PPP土地利用年度计划经同级政府审查后，是可以连片提供的，只不过要按照用途和规划建设条件选择合适的供应方式，这一点，在财金【2016】91号文中也做了再次重申“应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式”。由此可见，合法、合规、公正、透明的获取土地使用权应是对连片供地的指导意见，而非一刀切的禁止。
　　
　　如果园区土地规划、土地供应方式均要纳入土地利用年度计划，那么对于园区划定的区域面积、规划的详细程度、土地供应方式与时序等均提出了较高的要求，或很难再出现大规模的连片土地供应，这对土地集约利用是利好消息，但也为前期手续审批带来一定难度。
　　
　　2. 土地作价入股受限，土地使用成本或提高
　　
　　本次规定对于可作价入股的土地性质进行了明确约定：“不符合划拨用地指导目录的，仅公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价入股，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入”。
　　
　　这意味着社会资本若想获取具有盈利性质、不属于划拨用地范围的诸多项目用地时，诸如物流厂房、会展场馆等，不允许政府以土地入股，社会资本需以出让或租赁方式，按规定缴纳土地使用费，社会资本的土地使用成本或提高。
　　
　　这条约束条件看上去略微不近人情，尽管将土地作价入股方式限定在个别行业，但该约束条件结合土地招拍挂与PPP项目招标可“二标并一”来看，各部委是希望土地供应的方式更加透明与公正，以及最大程度地展现土地价值。
　　
　　3.   园区开发PPP不允许包含土地一级整理？
　　
　　新政还提出“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”。不少人大呼土地一级开发从此将告别PPP，也不允许包含在园区开发PPP中。
　　
　　这里要注意，原本土地收储主体就不能由社会资本承担。《土地储备管理办法》（国土资发【2007】277号）指出“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”。2016年四部委又通过《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号文）再次强调“各地区应当进一步规范土地储备行为。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”
　　
　　至于前期开发，在财综【2016】4号文中也明确规定“仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”
　　
　　财综【2016】4号文第七条规定“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”由此不难看出，国土资源部对以政府购买服务方式实施的储备土地前期开发不仅不禁止，反持鼓励态度。
　　
　　连同91号文，也就意味着：一、认定园区开发不能再包括一级整理比较片面，社会资本或项目公司虽不得以项目主体身份参与土地收储和前期开发，但可以作为受托方参与其中某些环节。二、单独的土地一级开发项目，即社会资本或成立项目公司直接操作全部一级开发将难以认定为PPP模式，即不符合项目主体资格又不具备PPP项目所要求的运营内容。
　　
　　4.   土地出让金无法作为园区开发PPP项目资金来源？
　　
　　由于园区开发PPP项目往往整体投资规模庞大，单纯以一般公共预算支出作为政府付费来源将很容易突破“地方财政10%的红线”，且以土地出让收益作为对土地开发成本的弥补并非“不合逻辑”，因此实际操作中，园区开发PPP项目不乏以全口径财政支出作为回报资金来源。
　　
　　然而，在财金【2016】91号文强调“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”此言一出，大家便对此种资金来源疑虑重重。参照《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号文）“土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。”而土地储备资金又可以用于：
　　
　　“（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
　　
　　（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。
　　
　　（三）按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。
　　
　　（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。”
　　
　　关于土地出让金能否作为园区开发PPP项目资金来源，此处关键如何正确理解91号文的“挂钩”，可从三个角度来看：
　　
　　第一、财综【2016】4号文提到的“征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用”明确可以通过土地出让金支付，但诸如基础设施和公共设施运营、产业发展服务费等则不可以土地出让金支付。
　　
　　第二、以土地出让收入作为融资或变相融资手段，是在新政中禁止的，财综【2016】4号文第七条中也强调了这一点。
　　
　　第三、以土地出让金支付储备土地过程中发生的相关费用，是让社会资本收回土地整理成本和合理利润。但现实中，由于土地整理可以提高土地的价值和价格，存在社会资本直接切分土地出让金比例、甚至是收回土地整理成本和合理收益后，对土地溢价部分分成等违规操作，这次新政又再次明令禁止。
　　
　　另外，未来土地一级开发项目可以通过政府购买服务方式实施，这样土地出让金将不再作为PPP项目资金来源。
　　
　　四、其他园区开发PPP待破解难题
　　
　　1.   园区开发PPP项目可否适用核准或备案制？
　　
　　园区开发PPP项目具有占地面积大、子项目多、投资金额高、运营周期长等特点，一方面给项目规划与可研报告编制带来一定难度，另一方面涉及项目适用审批、核准还是备案制。
　　
　　根据国发[2004]20号文，“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告”。由此可见，不需要政府直接投资和资本金注入的项目，前期可研报告的编制和审批并非强制。
　　
　　那么对于由政府直接投资或具有资本金注入的园区开发项目，可首先将园区开发项目整体审批，之后按照分批开发分批审批的原则，单独以园区子项目编写可研报告。这样灵活处理有助于推进园区开展工作，但亦需要相关的政策法规进一步明确。
　　
　　2. 园区开发PPP规划面积多大为适宜？
　　
　　园区开发PPP项目的规划范围既决定园区开发的周期与投资规模，也决定了土地规划和产业规划在实施中的调整程度。项目规划范围太小，园区土地规划与产业规划较为准确，但产生不了较高的经济效益和产业规模；园区规划范围过大，容易造成产业集群发展缓慢、社会资本资金压力过大，并且也有社会资本借机圈地之嫌。
　　
　　从财政部三批示范项目来看，最大的片区/园区项目占地面积为12平方公里左右。通过几个产业发展较好的片区/园区项目经验显示，产业发展和产业集群打造需要社会资本投资运营15年甚至20年的时间，适宜的园区规划面积是减少未来园区运营与产业发展失败可能的重要因素。希望各部委能结合园区特点与园区建设内容，给出更明确指导意见或者公开更多示范项目规划信息。
　　
　　3.  园区开发PPP土地供应如何在全生命周期保障？
　　
　　再次回到财金【2016】91号文关于土地供应的话题，前文得出的结论是满足一定条件下，连片土地供应给PPP项目依旧可行。对于合作周期较长的PPP项目，除了本次规定中，在项目前期，土地招拍挂与PPP招标可“两标并一标”的新政外，能否有相关的新政保障社会资本在漫长的项目生命周期中，亦可以规范合法地获取项目用地的土地使用权？
　　
　　4.  园区开发PPP绩效考核标准能否尽快出台？
　　
　　PPP的最核心要素之一即是按效付费，绩效考核让伪PPP项目无处遁形。某些行业，诸如污水、高速公路、市政道路等已经形成了相对统一的行业标准或者形成较为成熟的参考经验，作为绩效考核方法、范围、考核标准等的依据。甚至像智慧城市、海绵城市这类新兴行业也在不同地区制定了明确的绩效考核标准与实施方法，为PPP项目的落地起到了保驾护航的作用。
　　
　　园区开发由于子项目众多、园区类型多样、产业发展周期各异等诸多因素，尚无成熟和完整的绩效考核方案出炉，期待从国家层面组织相关专家出台园区开发PPP绩效考核标准，从根本上激励园区运营效果和效率的提升。
　　
　　5.  园区开发PPP示范项目具体操作信息能否进一步公开？
　　
　　第三批示范项目中，园区开发PPP示范项目从第二批的5个增长到了33个，增长幅度惊人，但是可参考案例数量依旧较少，并且进入执行阶段的项目更少。期待各实施机构或主管部门能够将园区PPP示范项目的操作过程、核心边界条件、回报机制等信息进一步公开，为更多的产业园区PPP项目起到指引和规范的作用。
　　
　　五、园区开发PPP展望
　　
　　园区开发土地使用新政除了对社会投资人进行一定程度地规范之外，也客观要求政府在园区整体土地规划、产业规划、用地供应、资金来源等多个方面提升监管与审批水平。将园区前期行政审批、财政论证、采购流程等工作进一步做到规范、透明、清晰。
　　
　　另外，新政也对政府的能力建设提出要求，连片提供园区开发用地的行为是建立在规划完善、土地供应计划完整和可行的基础上。如果将土地整体规划与产业规划比作作画，那么过去很多PPP项目都是抽象派—只简单提到了用地的性质和产业的方向，没有明确将产业和土地对等。而未来，要求政府将作品提升到写实派—尽量完整地将土地使用与产业发展服务一一对应。
　　
　　在新的要求与指导下，未来园区开发PPP土地供应和园区规划范围有望更加回归理性、合理。鼓励地方政府集约利用土地资源，真刀实枪扎实论证规划，避免大面积区域囫囵打包，为项目高效落地及可持续保驾护航——相信这是各部委规范PPP项目用地的重要初衷。