依据财政部下发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的相关规定，财政承受能力论证作为PPP项目实施方案的前置条件，与物有所值论证一起构成PPP项目识别阶段财政部门的核心工作。以山西某一级公路PPP项目财政承受能力论证工作为例进行实证研究，通过梳理财政承受能力论证的工作流程和基本方法，对该项工作的主要技术问题进行分析，以期为后续类似项目提供借鉴。

　　2015年4月，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“《指引》”），该文件主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。《指引》所要求的财政承受能力论证与物有所值（VFM）论证并称为“两个论证”，共同构成PPP项目识别阶段由财政部门所主导的核心工作，并为后续PPP项目实施方案的编制提供了重要的基础数据。
　　
　　就《指引》执行半年来的情况来看，各级工程咨询机构在文件规定的原则和框架下开展了大量工作，但由于PPP项目经营性质（经营性项目、准经营性项目、非经营性项目）、社会资本方投资意向、政府方承诺及各项配套投入的不同，造成项目个体差异化较强，对项目建设及运营期内财政支出责任的测算方法暂未形成体系。笔者就所做的山西某一级公路项目财政承受能力论证工作为例，对该项工作的核心流程和关键问题进行梳理，以期可为后续类似项目提供借鉴。
　　
　　一、财政承受能力论证轮廓框架
　　
　　（一）概念及工作流程
　　
　　依据《指引》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
　　
　　《指引》要求的PPP项目财政承受能力论证工作流程包括责任识别、支出测算、能力评估和信息披露四个方面，具体到公路项目而言，应以项目前期财务评价的结果为基础进行分析，将社会投资方能否获得合理利润回报作为判定标准，从而实现PPP合作双方“利益共享、风险共担”的共同目标。据此，对原《指引》中工作流程图进行细化（如下页图所示）。
　　
　　（二）数据基础：融资前财务评价
　　
　　融资前分析是项目财务评价的前提和基础，即不考虑债务融资条件下进行的财务分析，从项目投资总获利能力角度，考察项目方案设计的合理性。因此，项目融资前财务评价的结果是判定项目是否属于可行性缺口补助项目的必要条件，也是后续确定项目融资方案、计算政府运营补贴及配套投入出资责任的基础。
　　
　　项目融资前财务评价主要进行盈利能力分析。项目财务盈利能力分析，排除了融资方案影响，分析融资前投资获利能力，并以此作为初步投资决策与融资方案研究的基础，主要包含项目财务内部收益率、项目动态投资回收期等两个动态指标，以及总投资收益率一个静态指标。
　　
　　（三）责任识别：财政支出责任的四个方面
　　
　　依据《指引》的相关规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
　　
　　结合公路项目特点，财政支出责任主要表现为：
　　
　　1.股权投资支出责任，是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
　　
　　2.运营补贴支出责任，是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。对于可行性缺口补助类项目，政府应承担部分运营补贴支出责任。
　　
　　3.风险承担支出责任，是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
　　
　　4.配套投入支出责任，是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
　　
　　（四）支出测算：明确政府方出资责任
　　
　　在进行政府财政支出测算时，应综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行考量。另外，由于《指引》对于支出测算的方法仅给出了原则性规定，“具体的衡量数值还需要根据项目自身情况，在实施环节由政府和出资方谈判决定。”（杨志勇，2015）根据实际项目经验，在测算过程中往往还应综合运用国家发展改革委、建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）以及相应的资金时间价值等理论，对测算方法进行合理化延伸。
　　
　　1.股权投资支出测算的核心是确定项目融资方案，在实际计算过程中应关注以下几个方面：第一，应考虑合理的资本金比例。根据国务院“关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知”（国发[2015]51号）文件的相关规定，公路项目最低资本金比例为项目固定资产投资总额的25%，可在此基础上尝试与银行进行磋商。第二，从转变政府职能的角度出发，应充分体现政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用，更好地发挥社会资本融资、技术和管理优势，提高公共服务的质量和效率。
　　
　　2.运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。 　　3.风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法和概率法进行测算。根据财政部“关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知”（财金[2014]113号）文件第11条第2款描述，风险分配的基本框架为：按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
　　
　　4.配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。笔者认为，在未进入项目特许经营协议实质性谈判之前，各类配套投入可综合考虑为货币性质的投资补助进行等效计算。根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）及《PPP项目合同指南（试行）》中对“投资补助”的描述：在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。投资补助的目的旨在综合考虑项目的实施成本、合作期限等因素前期下，使得社会投资方获得合理的收益。
　　
　　（五）能力评估：财政承受能力的评判标准
　　
　　财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，应汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。《指引》在该部分的核心内容主要体现在两个方面：
　　
　　第一，“通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”从PPP项目的实践层面来看，地方政府履约信用不足是制约PPP项目推广的主要风险之一。将通过论证的PPP项目财政支出资金纳入预算，对地方政府形成了硬约束，有利于打消社会资本的疑虑，从而吸引社会资本投资基础设施项目；另外，将PPP项目支出纳入年度预算，还意味着其接受各级人大的监督，从而提升了PPP项目运营过程的透明度。
　　
　　第二，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”一方面，严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务，明确政府在PPP项目中的资金支出责任；另一方面，明确财政资金支出规模，可以带动更多社会资本进入。
　　
　　综上所述，以项目融资前财务评价结果作为数据基础，通过责任识别、支出测算和能力评估完成财政承受能力论证的主要流程，最终“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并对项目后续合同签订阶段进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。另外，各级财政部门应做好信息披露工作，通过各类媒介渠道披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况，并在项目实施后跟踪了解项目运营情况，定期对外发布。
　　
　　二、公路PPP项目实证研究
　　
　　（一）项目概况
　　
　　项目推荐路线方案建设里程约27.87公里，等级为公路一级，共设隧道13 925米/12座，其中特长隧道3 865米/1座，长隧道4 935米/4座，中短隧道5 125米/7座；桥梁1 652米/7座，其中大桥1 540米/5座，中桥112米/2座；涵洞30道；互通立交2座；收费站1处。项目工可批复投资估算总额为29.31亿元，平均每公路公里造价10 516.82万元。
　　
　　（二）融资前财务评价
　　
　　1.评价基本参数。（1）计算期。项目计算期包含建设期和运营期两部分。本项目考虑2019年正式建成通车；依据《收费公路管理条例》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，特许经营期限原则上不超过三十年。鉴于本项目推荐方案存在隧道长度占总里程的比重较大（约占49.96%）、单公里造价指标较高等现实情况，谈判运营期暂按二十八年考虑。即：项目计算期为2015―2046年，其中：2015―2018年为建设期，2019―2046年为运营期。（2）基准收益率。根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），公路建设项目融资前分析财务基准收益率按6%计算，融资后分析财务基准收益率按7%计算。（3）项目建设投资。本项目投资估算总额为29.31亿元，其中项目建设投资（不含建设期贷款利息）为27.36亿元。建设期各年（2015―2018年）的投资比例暂按10%、30%、40%、20%计算。
　　
　　2.融资前评价结果。以项目运营收入和成本费用分析数据为基础（该部分内容非本文重点，不再赘述），计算项目融资前财务评价指标（如表1所示）。
　　
　　根据项目融资前分析结果，项目税后财务内部收益率低于基准收益率，动态投资回收期偏长，整体收益水平偏低。由此可判断，项目自身财务盈利能力有限。由于本项目存在隧道长度占总里程的比重较大、单公里造价指标较高等现实情况，需要通过考虑设定适当的融资方案及补助措施，弥补项目自身盈利能力的不足。
　　
　　（三）财政支出测算
　　
　　1.股权投资测算。本项目资本金比例按照财务固定资产投资的35%计算（初步谈判结果），按照政府和社会资本共同组建项目公司的情况考虑。除资本金以外，其余65%的建设资金利用银行贷款解决，利率暂按当期央行发布的长期贷款基准利率计算。结合地方财政预算收入状况，本项目暂按财政出资比例20%进行测算。本项目建设投资（不含建设期贷款利息）及各年度投资计划（如表2所示）。
　　
　　在社会投资方和政府按8∶2进行股权出资的情况下，计算项目融资后资本金财务内部收益率为5.85%，低于公路建设项目融资后分析财务基准收益率7%，资本金财务评价结果不可行。由此可知，本项目属于可行性缺口项目，需对财政运营补贴支出进行计算。
　　
　　2.运营补贴测算。依据《指引》精神，运营补贴主要针对建设、运营成本和实际使用者付费额度之间的差额进行补贴，因此，补贴周期的确定可根据项目财务报表进行逐年计算，当实际使用者付费额度能够承担项目年均建设成本、年度运营成本的情况下，可停止运营补贴。以项目资本金盈利能力分析相关数据为基础，计算考虑合理利润率情况下的项目年均建设成本、年度运营成本，与各年份使用者实际付费额度进行对比，具体结果（如表3所示）。 　　由表3可知，计算运营补贴周期为六年，补贴总额为1.78亿元，年均补贴额度为2 967.84万元。将上述运营补贴计入项目运营期收入后，计算项目资本金财务内部收益率为6.45%，较原计算结果提高0.6%，但仍低于融资后资本金财务基准收益率7%。由此可知，运营补贴虽能够在一定程度上缓解项目前期资金压力，但对于提升项目资本金盈利水平作用有限。主要原因如下：（1）运营补贴主要为针对建设、运营成本和实际使用者付费额度之间的差额进行分年度补贴，在等效计算过程中对于资金的时间价值考虑不充分，对提升投资方收益率、体现动态收益效果帮助有限。（2）在补贴计算过程中，仅考虑对建设、运营成本的抵扣，未考虑融资成本对运营前期项目收益水平的影响。根据本项目“借款还本付息计划表”，运营前期5―7年内，年均利息支出成本约为1亿元，项目公司偿债压力较大。该部分内容需在配套投入中考虑是否需由财政资金进行贴息。（3）结合《指引》文件精神，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。但地方政府债券收益率一般仅为4%～4.5%，较资本金基准收益率存在较大差距，这也在一定程度上限制了投资方收益水平的提升。
　　
　　3.配套投入测算。对《指引》进行分析，股权投资支出责任用于明确政府在项目建设投资中的出资比例及后续收益分配比例；运营补贴用于对建设、运营成本和实际使用者付费额度之间的差额进行补贴，确保项目运营前期的现金流的稳定和顺利过渡；结合上述分析的结果可知，仅该两方面支出并不能从根本上提升项目的盈利能力，对激励社会投资方的投资意愿和在平等、公平的层面上，保障投资人的合理收益水平作用并不显著。因此，政府在决策层面上应着重考虑如何确保项目配套投入。就本项目的具体情况而言，投资补助可具体体现在由政府负责支付项目前期征地拆迁费用、前期已发生的项目规划设计及勘察设计费用等，以及在建设期由政府提供部分建设资金补助，缓解项目公司前期资金压力。
　　
　　在社会投资方合理内部收益率范围内，以相对平均水平10%为基础，计算可得需由政府提供建设期投资补助额度共计45 148.78万元，在建设期内根据项目实际进度逐年进行拨付。
　　
　　此外，根据《PPP项目合同指南（试行）》相关精神，除货币性质投资补助外，政府还可以考虑通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，折抵一部分货币出资份额，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。
　　
　　4.风险承担测算。根据风险分担的基本原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合项目实际情况，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
　　
　　第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移；另外，鉴于社会资本在建设和管理方面比政府方更有经验，该部分风险考虑主要由社会资本方承担。
　　
　　第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和社会资本方共担的风险，按照项目建设期年度投资额的1%计算，政府方按参股比例分担其中的20%。
　　
　　第三类不可转移分担风险包括：项目运营期间因消费物价指数、劳动力市场指数和政策法规调整等因素变化，对项目实际收益水平产生影响的，由政府方承担风险支出责任。在项目运营补贴年限内，按项目年均运营成本的3%计算。若影响成本增加超过3%时，可按照相应程序申请调整收费价格，具体调价方式在PPP合同中进行约定。
　　
　　（四）财政承受能力评估
　　
　　1.支出责任汇总。对项目建设期和运营前期政府财政支出责任进行汇总，具体结果（如表4所示）。
　　
　　由上述计算结果可知，依据《指引》精神，在项目PPP合作的基础上，需由政府财政承担的股权投资、运营补贴、配套投入及风险承担等财政支出责任静态资金总额约为8.3亿元。其中：建设期股权投资和投资补助额度约为6.48亿元，年均财政支出额度为1.62亿元；运营期补贴年限为六年，补贴总额为1.82亿元，年均补贴额度为3 026.21万元。
　　
　　2.财政承受能力评估。对本项目而言，为当地改善人民交通出行条件、解决过境交通问题，事关民生的重点项目，结合地方财政实际情况，在未来一段时间内暂未计划安排其他PPP项目。以地方财政近五年内一般公共预算支出数据为基础进行分析，对未来一段时间内地方财政支出的增幅暂按5%考虑，比较未来十年内地方财政支出和项目财政分年度财政支出责任（如下页表5所示）。
　　
　　由下页表5对比结果可知，建设期及运营期内各年项目计算财政支出责任均在财政可承受范围内，满足财政承受能力要求。同时，考虑到本项目所具有的重要社会意义和价值，项目财政承受能力论证结论：通过论证。建议地方财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
　　
　　三、项目研究过程中存在的问题
　　
　　《指引》自发布以来，在半年的市场磨合过程中发挥了重要作用，从程序上和方法上指导了PPP项目前期论证工作。同时，在实际研究过程中也暴露出一些问题，值得思考。
　　
　　第一，PPP项目实施时序上存在矛盾，在一定程度上影响了财政承受能力论证的有效性。按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）中对于PPP项目操作流程的基本规定，“两个论证”完成后再进行PPP实施方案的编制和审核，而理论上前期论证工作应由财政部门主导，此时尚未确定社会资本方，相应的项目投融资结构、回报机制、风险分配基本框架和相关配套安排全部由政府方拟定，而政府方在进行前期论证时很难摆脱单向性思维，真正站在社会资本方角度来审视项目的投资回报，而这也将成为后期PPP项目落地的障碍。后期PPP项目采招过程中，社会资本方的实际需求往往与前期政府方拟定条件相去甚远，使得很多前期工作沦为形式，或不得不根据谈判情况进行反复调整，造成社会资源的浪费。 　　第二，中西部等基础设施建设薄弱地区发展需求与地方财政可承受能力之间的矛盾。以本文案例项目背景为例，原国道穿城而过，带来严重的环境问题和安全问题，改建项目对于进一步完善地方交通运输体系、改善发展环境、解决过境交通问题以及拉大城市布局方面有着重要的现实意义，被作为当地重要的民生项目来对待。但由于项目桥隧比较高，且沿线地质条件复杂，项目造价高、技术复杂、实施难度大，社会资本方投资意愿不强。另外，地方财政收入有限，主要依靠转移支付等其他手段解决公共预算支出问题，PPP模式虽然能够在一定程度上缓解地方财政困难，但很难从系统性方面解决地方发展需求和实际财力之间的矛盾。笔者认为，若能从中央财政层面解决中西部地区存量债务问题，让地方政府能够“轻装上阵”。另外，通过交通部等对口部委专项资金补助带动项目落地，方能激励社会资本投资意愿，改善中西部地区基础设施建设薄弱的现状。
　　
　　结语
　　
　　本文通过研究财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的核心内容，在文件基础上补充细化了公路PPP项目财政承受能力论证的基本轮廓框架和主要工作流程，并以山西某一级公路项目财政承受能力论证工作为例进行实证研究，一方面可为类似项目相关工作的开展提供借鉴，另一方面提出目前研究过程中存在的一些问题和思路，供从业者共同研究探讨。