有人将2014年以来PPP模式不断推广的意义上升至政府与市场关系的一次根本性转折。
　　
　　这种说法有其正确性。PPP模式的推广意味着政府对市场的干预，从具有行政化色彩的委托-代理模式，向市场起决定性作用的契约模式转型。
　　
　　政府与市场的关系是国家治理现代化的重要维度。对于中国这样的后发转型国家而言，以制度手段界定政府与市场的边界，实现二者的优化组合，更是国家治理现代化的前提条件之一。
　　
　　不过现实是，一片叫好声中，PPP模式的真实生存状态或许并不总像外表一样风光。真实的情况是，截至2016年5月底，全国PPP综合信息平台一共发布项目8000余个，投资总需求约10万亿元，而项目的落地率仅为21.7%。
　　
　　或许并不是所有的PPP项目都像华夏幸福的固安产业新城一般成功，更多人选择观望的原因无外乎两个：一是对地方政府的信用问题心存顾虑，二是基于政策嬗变背后对合作风险的不确定性。这种风险包括融资风险、建设工期风险、工程质量风险、安全风险、造价风险、环保风险、政策变动风险等。
　　
　　当然，这种风险并不是单方面的，对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中要负有一定的责任，客观上也增加了政府的风险负担。
　　
　　作为第三方，司法机关也习惯于将PPP项目中的纠纷视为政府的内部事务，从而主动消解了司法的权威。在公共服务价格调整的案例中，地方政府过分强调公共利益代表者的身份，没有形成与PPP项目合作方的协商机制与相应的利益补偿机制。
　　
　　因此，在法律层面下的合作契约缺失，以及执行层面的权威错位导致这种模式从制度上就缺少保障。这就是“立”的问题。在政府和民营企业的合作当中，双方应树立市场经济下的“契约精神”，毕竟像华夏幸福与固安县政府长达14年的“友谊”并不多见。
　　
　　所谓“立”主要解决的是各个市场主体在合作中的定位问题。政府作为提供公共服务的主体，动用资源容易受体制机制和行政边界的约束。而运用PPP模式提供公共服务，则能突破体制机制和行政边界约束，跨区域、跨领域、跨部门组织动员资源，拓展了可行配置空间，减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。
　　
　　不过地方政府在PPP模式中的职责，应该从主导逐步转向吸纳，这就需要政府打破常规思维，着眼于将各类市场主体吸纳到治理体系当中，在多元协商的制度框架下开展具体的合作。
　　
　　例如在PPP项目评估的过程中，可以建立多元合作的评估机构，由主管部门官员、企业家、投资人、专家学者、媒体代表、公众代表等方面共同组成咨询委员会，对拟入库的项目提供咨询意见，以协商治理的方式保证PPP项目在规划层面的包容性。
　　
　　在固安产业新城案例中，工业园区聘请了大量“外脑”专业会计师事务所做第三方审计，专业律师事务所完善合同体系并须设定相应的边界条款。在PPP合约中，华夏幸福的利润回报以工业园区增量财政收入为基础，同时承担政策、经营和债务风险，而地方政府则放手让公司大胆去实践。县政府也明白，只有把项目做好才能双赢。成功，背后自有其理。