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走乡村善治之路
来源：未知 日期：2018-12-03 点击：次
党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年中央农村工作会议提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一。
“善治”的概念古已有之，其中的善既有善良的初衷又有善于的方法，究其治的落脚点是止于善的，其出发点是抱有一颗善良的心态，其治理的过程就是善于化解，总之“善治”意为良好的治理，在当代中国，中国的“善治”首推“枫桥经验”。今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年，在贯彻党的十九大精神的开局之年的当下，中国的乡村治理是乡村振兴战略和全面建成小康社会的有力保障，创新乡村治理体系，走乡村善治之路从而实现社会大治是全社会值得关注的社会问题。
提出乡村善治，是因为在当前乡村治理的实践中，发现一些亟待解决的难点和问题存在，诸如：乡村治理缺乏相对完善的顶层设计，缺乏治理的针对性和有效性；乡村治理的体制、机制不完善，各治理主体间的利益冲突和相互掣肘，群众参与严重不足；农村“空心化”“三留守”问题以及环境污染问题日益突出；一些乡村债务沉重，公共产品供给不足，社会保障水平不高，导致城乡差距较大；有些宗族势力以及黑恶势力对乡村治理形成干扰，影响了乡村的和谐稳定。
一、建国以来乡村治理的探索
中国自古以来就是一个农业大国，农业始终是建设中国特色社会主义的支柱产业，国民经济的命脉所在。农业人口占据了中国人口的大部分，农业文明是社会文明的基础。因此，做好“三农”工作是事关民心向背、国运兴衰的大事，而“三农”工作的重心就是乡村治理。
乡村治理问题一直是中国农村治理发展的根本问题，一部中国农村发展治理史可以说浓缩了一部中国古代发展史。当前，乡村治理是乡村现代化建设的核心问题，是实现国家现代化建设的必由之路。二十世纪以来，我国对乡村治理研究共出现过两次高潮。第一次存在于二十世纪中期，以“乡村建设运动”为标志，掀起了对中国农民和农村问题研究的第一次高潮。第二次，出现在上世纪末，时至今日依然热度不减。回顾建国以来我国乡村治理的发展历程，尽管探索了一条符合中国国情的发展之路，其中的曲折也是显而易见的。新中国成立之初，我国乡、村政权并存，国家权利延伸至乡村；1954年以后，国家实行乡村共治，即由村党支部与各乡派的工作委员会共治乡村事宜，取得了显著成效。短暂的共治之后，1958年，人民公社“政社合一”的治理模式，使国家实现了对乡村的一体与集权；改革开放进入新的历史进程，革命的气息和红色的话语逐渐消退，“乡政村治”成为新的治理模式，这种变迁在政治上表现在村组的组织制度关系变迁上，在经济上表现在村组土地产权制度变迁关系和分配制度变迁关系上，在文化上表现在传统农村文化和现代文化的融合冲突上等等。
如今乡村社会的制度供给远不能满足乡村社会的需求，乡村治理问题成为中国经济社会协调发展的重要制约因素。乡村治理依旧存在诸多问题，如乡村治理机制不健全、民主化进程缓慢、村落文明传承断裂等问题。如何治理好乡村？几十年来，国家做出了“强人治村”、“族人治村”、“富人治村”等种种探索，然而，在取得一定发展的同时也存在着诸多问题。如“族人治村”固然有其地缘和血缘带来的优势与便利，但这种狭隘的局部小集体利益无法代表和兼顾全村利益；在“以三农问题”与新农村建设等为核心的时代浪潮之下的当前，“富人治村”已然司空见惯，其缺陷包括：贿选邪风腐蚀基层民主与村落风气、富人抱团形成寡头政治、乡村社会分化加剧、乡村去政治化出现村民无政治信仰、干群关系疏离等等。依靠族人、强人、富人进行乡村治理，实现带领致富，发展乡村经济，成功的案例远少于失败者。谁才是真正当好乡村治理的主体？
二、善治必成于良法
十九大报告明确指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。从现代法治精神实质上看，就是良法善治之精神，其基本标志有五个：一是法律必须代表最广大人民的意愿，必须建立在立法为民的基础上；二是必须确立宪法和法律至上的国家结构，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道；三是树立法律面前人人平等的法律文化，法律面前人人平等其科学内涵有二：即法律的实体内容符合平等的原则，其次，法律的执行程序和结果要求公平公正；四是法律的根本目的是为了保障民权和实现正义。习总书记在中共中央政治局就全面推进依法治国进行的第四次集体学习中指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作；五是政府的权力应当受到制约，法无授权不可为，法如授权必须为，官员要从权力导向向服务导向转变。
因此乡村治理的良法，必须体现最广大人民的意志，保护乡民的合法利益，维护有利于乡村治理的创新型社会秩序和治理结构；同时应该是顺应时代潮流、符合时代要求的先进法律规范，不仅仅具有护航作用，更以导航为目标。
三、构筑乡村善治之路
党的十九大报告指出，要“坚持以人民为中心”“打造共建共治共享的社会治理格局”“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。坚持和发展“枫桥经验”，实践党的群众路线，尊重人民的主体地位，是全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义事业新胜利的根本保障。坚持把群众路线与法治方式结合起来，运用法治思维和法治方法预防化解矛盾，是“枫桥经验”所蕴含的创新精神的必然要求，也是中国乡村治理中民众对对“善治”的时代诉求。
善治的结果，应该是善态之治。善态之治是一种境界，是一种多元治理、和谐治理的社会形态，虽然矛盾与冲突仍会频繁出现，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接收、被机制所化解。
（一）以自治实现乡村治理共建格局
当前，农村实行土地承包制以来，尤其在取消农业税后，乡村社会的组织体系缺乏强有力的凝聚作用，村民的利益诉求难以通过村级组织得到有效表达。伴随着社会流动性的不断加大，全国部分农村已经出现了空心化状态，这也给乡村治理带来新的挑战。乡村作为我国基层治理的重要组成部分，其特点决定了乡村治理以自治为基础的必要性。可以说乡村自治是民主政治的民意基础，是基层民主政治建设和乡村振兴的重要内容，是乡村治理的主要方式与关键手段。第一，这是由乡村主体所决定的。乡村治理主体不仅由政府来完成，还应由社会组织、志愿性团体特别是全体乡村村民都参与到乡村治理中来。要切实解决好农民权益保护、农村空心化、农村基础设施和公共事业发展滞后、村民自治实践不够完善、乡村治理主体的参与度不高、“返乡族”作用的充分发挥等问题就必须充分调动农民的积极性、主动性与创造性。第二，乡村自治要发挥乡贤作用。乡贤是乡村人群中在经济、政治、文化、社会交往等方面较为突出的一部分人，他们多以退休教师、干部，经济富裕人士，宗教界人士及族姓中有威望的人组成，是乡村群体中精英人士的代表，在乡村发展中起到领头羊、带头人、中介与桥梁的作用。第三，乡村自治与国家乡村制度高度耦合。乡村自治不是自由散漫，任意而为，无拘无束，而是在遵守规则与秩序的前提下，充分发挥乡村治理各主体的积极性、主动性、创造性，开创乡村治理的新局面。第四，加强基层自治组织体系的制度建设，有利于发挥乡村自治组织在协调各方利益、组织群众开展村民自治等方面的功能。一是通过加强乡村党组织建设，强化党在乡村社会中执政的组织基础。党具有总揽全局、协调各方的作用。党组织不仅要把握村民自治正确的政治方向，也要在既有的法律体系下积极引导村民自治，同时也要组织和调动相关道德权威人物的力量调解矛盾纠纷。二是通过不断创新村民自治的组织形式，鼓励乡村社会组织的发展。鼓励村庄结合本地实际创新自治组织形式，积极引导乡村老年人协会、专业技术协会、环保协会、红白理事会等自组织的发展，激活自组织在村民自治中的重要功能，实现乡村治理的共建格局。
（二）以法治实现乡村治理共治格局
“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”第一，乡村法治是新时代中国特色社会主义法治的基石。在社会治理大背景下，加快推进乡村治理法治化，改善乡村的法治环境，保持乡村的和谐稳定、长治久安、永续发展具有重要意义。第二，乡村法治化是社会治理现代化的前提。乡村治理由于长期受传统管理方式的桎梏和影响，具有治理目标繁杂、治理任务复杂、治理形势迫切的特点，使得治理法治化的实现更为艰巨。况且，法治化与乡村人情社会的现状时有冲突，极易出现新的治理难题。第三，乡村法治化是全面建成小康社会的必然要求。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在乡村，“没有农村的小康，就没有全国的小康”。乡村治理法治化则是全面小康的核心指标。第四，乡村法治化有利于解决乡村治理存在的不足与弊端。基层民主建设滞后等问题的解决必须通过法治渠道与手段。一方面，可以使农民利益受损或是受侵害之时不能通过协商渠道解决之时，可以诉诸于法律，通过法治渠道，以维护其自身的合法利益。另一方面，对农民可能造成的侵犯能起到一定的预防作用，有利于保障农民的合法权益。
随着农业生产关系改革的深入推进，乡村社会的诸多矛盾必然会出现增长，这就需要在村民心中播撒下法治的种子，让每一个人都能依法办事、依法维权，基层政权依法行政、依法管理，才能为乡村振兴营造一个和谐安宁的社会环境。司法行政部门需要持续推进民主法治村、社的创建，通过发现典型、梳理经验，推动法治在基层落地生根开花结果。同时创新村干部工作方式，不断增强其运用法治思维和法治方式开展工作的能力。村干部应该带头学习和遵守宪法、村民自治法等相关法律规定，不断强化村民自治的法治意识。在处理矛盾纠纷时，应该根据不同矛盾纠纷的性质采取相应的治理手段，既要强化道德的约束力量，也要积极引导村民走法律的途径解决。积极发挥村规民约的区域性功能，引导村民在村规民约中体现法治的约束功能。村规民约通过把传统优秀道德文化、现代法治精神以及村庄历史风俗融入其具体内容中，并在村庄治理中依照村规民约引导村民活动。在制定乡规民约时，要充分调动全体村民参与村规民约制定的积极性，努力让每一个村民能够在村规民约制定中感受主体地位的存在感，让村规民约中的内容、形式以及效力存在于每一个村民心中。同时，要结合村庄发展的实际，制定符合本村庄历史传统以及现实发展需要的村规民约。此外，要在村规民约中制定与现代法律体系相衔接的司法服务条款，既要引导村民在既有的村规民约中开展共治，同时又要回应村民对现代法律的制度需求。
（三）以德治实现乡村治理共享格局
“国无德不兴，人无德不立”。今日之中国，乡村治理决不能忽视德治，德治在乡村治理体系中起到升华的作用。乡村治理不但要依赖于乡村自治这个基础，依赖于法治这个保障，还要将德治作为升华。不但要使德治成为政府工作的好帮手，村民利益的代言人，更要使之成为和谐乡村的润滑剂。其一，注重个人品德、家庭美德、乡村公德的培养，形成淳朴的民德民风。德行的形成不是一朝一夕之事，而是一个漫长的过程，并受到环境和世风的影响。不但要加强对个体的教育与培养，更要注重不良道德行为的惩诫。其二，注重乡村道德人物的塑造与宣扬，发挥其道德标杆和道德引领的作用。“各美其美，美人之美，美美与共”，对道德人物不但要进行正面的宣传与报道，在不损害其本人的前提下树立道德标尺，还应给予必要的适当的物质奖励和精神鼓励。其三，广泛开展社会主义核心价值观教育，坚持以规促德，以润物无声、潜移默化的方式，引导人们提升道德修养与境界。
尽管现代乡村社会结构正在发生变迁，但是中国传统文化仍然存在于广大农村中，传统文化依然影响着村民的日常实践。通过大力弘扬孝道文化、仁爱文化、乡贤文化、家国文化以及社会主义核心价值观，有利于充实乡村治理中德治的文化基因。
其中的“乡贤文化”，在2015年与2016年的年初，中共中央一号文件两次将“乡贤文化”列入农村思想道德建设体系之中，应该说，在国家层面上，“乡贤文化”在乡村德化方面得到了肯定和关注。
乡贤，作为一个特别的群体，在当下重新进入人们的视野，唤起了人们对古代士绅的记忆。在古代中国，士绅阶层维系了传统的“双轨政治”，对乡村稳定发展发挥了不可替代的作用。在当代，想要复兴村落，治理好乡村，留得住乡愁，实现乡村振兴，同样也离不开乡贤的力量。
乡村自古就有尚贤崇德的传统，千百年来，无数乡村精英通过不懈努力走出家乡，他们或求学，或经商，或居庙堂之高，或处江湖之远，最终，叶落归根，在乡愁的牵引下，或反哺故乡，给故乡带来开化和文明；或终老与此，为家乡竖起一尊道德的标杆。他们用自己丰富的人生阅历为乡民树立榜样，成为家乡发展的推手，道德教化的楷模，社会稳定的力量。
而今，当代的乡贤，作为本土的精英，新时代的士绅，凭借其自身的经济实力、知识背景、宗族势力、社会资源和经营手段等强大的社会网络掌握着公共生活的话语权，拥有成长为乡村发展带头人的潜力。可以说，乡贤囊括了众多源自乡村本土的各路精英对于实现村落复兴，进一步推进落实乡村治理、建设美丽乡村意义重大。
中国社会的乡土性，“熟悉”是乡土社会的特质。在熟人社会中，通过血缘、地缘关系出发而产生人情、面子、信任的一种内部机制，让乡村社会保持着稳定的结构。在熟人社会这一背景之下，生于斯长于斯的士绅作为内生型权威对基层政权影响重大：一方面，他们世代扎根于此，能够借助自身在政治上与经济上的权力盘踞在熟人社会上层，另一方面，受儒家文化的影响，他们对故乡有着深厚的了解与眷恋，就会产生与本籍官员具有天然性的联系，能够通达政令，缓和上下矛盾。
同时，乡贤又是士绅部分具有特质的传承者，是道德的标杆和公序良俗的尊崇者和践行者。乡贤与士绅同样出身乡土，对乡村社会具有更近的亲和力，对乡村社会的发展规律具有更深的了解和话语权，同时怀有叶落归根、造福桑梓的家国情怀；他们继承了士绅“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其国”的文人品格，对家乡建设怀有一腔热血；同样，他们拥有着丰富的社会资源，或是雄厚的物质资源，或是大量文化资源，或是庞大的社会资源，他们有能力造福桑梓。
近几年来，乡贤在乡村治理中越来越引人注目：尤以江浙一带，引领当下时风。浙江上虞等多地开展“乡贤文化运动”，致力于打造乡贤文化，助推地方经济；浙江温州开展“知侨情、解侨忧、牵侨手、聚侨心”系列活动，大力弘扬侨乡乡贤文化，吸引乡贤回乡助力家乡事业建设；中国爱故乡文化发展促进会发起爱故乡年度人物评选，让守护乡土文化更有力量。
乡贤在当代可持续的延伸，在他们身上不但有着传统道德文化的烙印，更有着现代文明的气息；他们不仅囊括了上层精英与强宗大族，更包含了热心于公益事业的积极分子。如吕德文所说，一旦积极分子并不建立在经济基础上，它就有可能避免富人治村带来的士绅蜕化的可能，新士绅社会因此得以持续和发展。
总之，引导乡贤回乡，发挥乡贤作用，就是借鉴历史，从中撷取智慧，弥补现实乡村治理的短板，是振兴村落文化的重要推手，是乡村治理中德治的重要组成部分，从而实现共享的乡村社会治理格局。
乡村“善治”的总体目标是构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系。这是一种符合中国国情特点的、更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系。乡村治理体系格局的形成必须始终坚持在党的领导下，按照既定的治理目标逐步进行，结合我国不同地区不同乡村的具体实际，调动乡村资源，带动乡村地区群众共同朝着富强民主文明和谐美丽的乡村而努力。自治是乡村治理体系的基础，我国实行村民自治制度，村民是乡村治理的重要主体，乡村自治做好了，就能充分激发广大农民的积极性；法治是乡村治理体系的保障，乡村治理必须实现法治化，自治只有在法律的框架下进行，才能有法可依，有条不紊；德治则是乡村治理的支撑，有利于提升自治与法治的效能，提高乡村治理的水平和质量。唯如此，才能真正使自治、法治、德治在乡村治理体系中各尽所长，各尽其能，既相辅相成，相互衔接又相互补充，共同构成乡村“善治”格局。
