服务业转型升级和提高竞争力面临着沉重的监管负担、严格的准入门槛、不友好的政策环境等障碍。政策调整应重点关注开放服务业竞争以提高效率。
　　
　　随着全球市场需求下降，中国制造业产品出口放缓，中国经济增长必须更多依赖国内市场。与制造业不同，服务业所包含的运输、科学研究、房地产服务等无形产品更适合国内市场，因此服务业将成为中国经济再平衡的关键。然而，中国服务业尽管保持着快速增长，但仍落后于发达国家在相同发展阶段时的水平。此外，中国服务业还是以传统低端业态为主导，知识密集型的高端业态发展较慢。服务业转型升级和提高竞争力面临着沉重的监管负担、严格的准入门槛、不友好的政策环境等障碍。政策调整应重点关注开放服务业竞争以提高效率，不仅是提高服务业占GDP的比重和创造就业数量，还包括提高国际竞争力和刺激出口增长。
　　
　　经济增长和就业的强大引擎
　　
　　改革开放以来，中国工业化、城镇化、市场化和国际化进程加快。但2008-2009年金融危机后，外部环境发生实质性变化，发达国家和发展中国家经济都开始下滑。因此，后危机时代中国为了维持经济增长，除了出口这个重要的增长引擎外，也将更大程度地依赖国内需求。
　　
　　服务业在中国经济再平衡进程中将发挥关键作用。与制造业相比，服务更加面向国内需求，特别是消费需求。消费性服务业和生产性服务业的快速发展，为消费者提供了各种各样高质量且可负担的服务。此外，由于服务业与制造业之间的协同效应，服务业的发展可以帮助制造业实现产业升级。服务业劳动密集型的特点，也意味着服务业可以成为就业的重要来源。
　　
　　中国服务业部门经历了长期高速增长，1978-2015年平均增速达到10.56%，为经济增长和就业做出了极大贡献。服务业增加值占GDP比重在1978年只有23.9%，到2013年上升到了46.1%（按当年价格计算），首次超过了制造业的比重，且这一趋势还在继续。数据显示，2016年一季度服务业增加值占GDP的比重达到了56.9%，比制造业高出19.4%。显然，中国进入了新的发展阶段，服务业正在成为主要的增长引擎。
　　
　　与此同时，服务业就业人数占全部就业人数的比重也从1978年的12.2%快速上升至2015年的42.4%，成为吸纳就业的主阵地。2015年末服务业就业人数达3.284亿人，是1978年的6.76倍。也就是说，服务业在过去三十多年平均每年提供730万个新增就业。
　　
　　主流观点通常认为制造业效率更高，但实际上服务业也帮助提高了中国经济的效率。2000年以来，服务业劳动生产率（每个从业人员在单位时间内产出的实际GDP）的年均增速达7.6%，比同期制造业劳动生产率年均增速高出1.1个百分点。1997-2009年间，服务业全要素生产率（TFP，衡量劳动和资本投入之外的生产效率）的年均增速为1.9%，比1981-1996年的0.1%有了大幅提高。
　　
　　发展差距和结构性问题
　　
　　尽管取得了如此之大的成就，中国服务业的发展仍落后于其他国家同等发展阶段的水平，不仅仅是该部门对GDP和就业的相对贡献，也包括服务业的结构构成以及总体生产效率和竞争力。
　　
　　服务业发展的不足体现在以下几个方面：
　　
　　1.服务业增加值占GDP的比重仍较低。2015年中国服务业增加值占GDP的比重达50.5%，比其他GDP水平类似的经济体要低17个百分点。
　　
　　2.服务业就业比重仍落后于服务业增加值比重，也落后于国际标准。在过去30多年，中国服务业就业比重比服务业增加值比重平均低10个百分点左右。
　　
　　而在巴西、马来西亚等中等收入国家，服务业就业比重并没有远远低于服务业增加值比重。这意味着中国服务业在创造就业方面仍有巨大潜力。推动劳动力从生产效率低的农业转移到服务业有助于提高整体效率水平。
　　
　　3.服务业的结构升级（从批发、零售、运输、仓储等商品流通性服务业向金融、计算机服务、商业服务、通信、法律和技术服务等生产性服务业和社会服务业升级）仍处于早期阶段。中国服务业目前仍是以传统低端和劳动密集型服务业为主导，这些服务业的重要性在1990年之后已经下降。结构升级正在进行，中国知识密集型的现代服务业占服务业比重在40%左右。不过，与其他上中等收入国家相比，中国在服务业结构上仍有不小的差距，比如马来西亚和泰国的高端服务业就占到服务业总产值的45%左右。此外，尽管城市地区的服务业发展更快，但服务业结构升级仍然较慢。虽然中国多数大城市人均GDP超过了11000美元（1990年美元），从国际经验看服务业占GDP比重应超过60%，但只有不到一半的大城市的服务业占比重超过50%。
　　
　　4.服务业领域的产业集中度差异过大。一方面，银行等服务行业集中度过高，由少数几家超大型企业主导。前五大商业银行都是国有企业，占银行业总资产的44.3%。另一方面，零售等高度竞争的行业集中度很低，以大量中小企业甚至个体工商业户为主体。以零售业为例，虽然近年来形成以连锁企业为代表的一批大型零售企业，但连锁零售百强企业的在全国零售业销售额中的市场份额并没有太大变化。这主要是因为零售业整合受到限制，不利于大型零售企业提高竞争力。
　　
　　5.中国服务业部门需提高国际竞争力。国际竞争力不足体现在1995 年以来中国服务贸易逆差规模持续扩大。与发达国家服务贸易出口结构相比，中国明显处于劣势。中国高端服务占出口总额的比例与发达国家相比仍很小。而在出口导向的中国制造业，外商直接投资持续流入，显示出该部门国际竞争力的显著提高。相比之下，中国服务业由于受到准入门槛的限制，大多数外商直接投资都流入了房地产服务业。对外商直接投资的管制阻碍了中国服务业的结构调整和升级。
　　
　　6.中国服务业生产率相对较低且不平衡。中国服务业生产率落后于其他国家同等收入水平的阶段，主要原因是传统、低生产率的劳动密集型服务业仍占主导，现代高端服务业发展较慢。中国服务业劳动生产率与亚洲其他上中等收入国家有着不小的差距。举例来说，中国服务业的劳动生产率约为马来西亚的49%和泰国的82%。另一方面，不同所有制的服务业在生产率上也有明显差异。一项研究显示，中央政府控制的国有企业最有效率，效率从高到底的依次还有私人企业、地方国有企业、混合所有企业。
　　
　　中国经济正在向市场经济转型，但市场体系仍不够完善，存在诸多制度障碍，这在很大程度上解释了为什么中国的服务业部门取得了惊人的进步，却还是相对落后。
　　
　　1.政策历来歧视服务业。对投资驱动的制造业的政策倾斜很大程度上解释了服务业的不发达。政府政策导致的价格扭曲鼓励了制造业投资，从而挤压了服务业投资。在过去十多年中，为了拉动GDP增长、增加税收收入、促进资本投资，各级政府出台的大部分产业优惠政策集中在制造业。2011年，前五大服务业为批发和零售、金融、房地产、租赁和商务服务、居民服务，其税收负担分别相当于总产值的32.7%、31.8%、32.3%、30.5%和24.2%。而同期制造业的税收总负担为20.5%。自2012年7月以来，中国在一些服务业推行“营改增”，才降低了服务业税负水平，使之能与制造业公平竞争。不过目前服务业的税负依然要比制造业重，税收体系和税收优惠仍偏向制造业。
　　
　　2.中国服务业部门仍面临诸多市场准入的限制。企业在获得市场准入前必须经过相应的行政审批流程。由于准入标准不明确、审批和监管程序复杂、透明度低，新企业进入中国服务业的成本大大提高，不利于企业多元化和竞争。根据经合组织“服务贸易限制指数”（STRI），中国在几乎所有服务行业的排名都比较靠后，可见中国在市场准入方面的表现很糟糕。
　　
　　3.尽管中国在一些服务行业扩大了开放并引入竞争，但关键行业如铁路运输、教育、医疗、新闻出版、广播和电视等仍由国企主导。作为相关政府部门的下属单位或分支机构，这些国有单位通常不能自主决策，并不以市场需求为导向。与此同时，国有单位主导了市场，意味着民营企业将面临很多准入限制。虽然国务院多次出台文件要求发展民营企业和中小企业，但由于没有修订相关法律和条例的机制保障，导致大部分政策措施都没有执行到位。因此非国有企业在进入服务业或扩张时仍面临大量歧视性和不公正待遇。
　　
　　4.服务业提供商缺乏有效和公平的法律保护。在各种组织形式的服务业主体中，只有公司制企业和个体工商受到了相关法律法规的保护，其他类型的机构则普遍面临不公正待遇或不被法律法规认可。例如，中国很多非盈利性组织是医疗、教育、文化和社会保障的重要提供者，但至今没有关于非营利性组织的明确、统一、合法的定义和标准，只有企业所得税法做出了规定并允许免税。总的来说，缺乏法律保障使得很多民间非营利性服务提供商发展面临困境。
　　
　　5.服务业仍受到来自政府的强力干预。政府在土地、资本、人力资源以及定价（如利率、运输费、学费和医疗费等）方面保留了大量权力。而且各级政府都有很多机构专门监管特定的服务行业。物流业就是一个很好的例子，涉及12个部委以及其在地方政府（从省市到县镇）对应的部门，每个部门都对物流行业的某一个环节具有行政管辖权，都有不同的标准和规范。因此，物流供应商面临非常复杂的监管环境，即使是政府之间，都需要花相当长的时间就政策调整进行沟通协商。
　　
　　推动服务业发展的政策建议
　　
　　中国仍在继续推进工业化、城镇化、全球化和经济改革，在制造业和服务业的双引擎驱动下，经济增长仍有相当大的潜力。为了实现增长潜力以及释放服务业发展红利，中国应通过全面的市场化改革大力推动服务业发展。特别是在“十三五”时期，中国应制定服务业发展的国家战略。发展服务业的目标不应该仅仅是保持高速增长，还应包括提高效率、创新能力和创造就业。
　　
　　下列政策建议应协同考虑：
　　
　　在发展传统服务业的同时，通过结构升级、商业模式创新、信息技术应用和职业培训，大力发展新兴服务业。
　　
　　在发展商业服务业的同时，大力发展医疗、教育等面向居民和社区的生活性服务业，提高生活质量和劳动质量。
　　
　　在人口规模较大、制造业基础良好的中小城镇发展服务业。在农村地区发展满足现代农业需求的服务业。应鼓励各地选择差异化的发展路径。
　　
　　加大服务业开放力度，鼓励服务业企业参与国内外竞争。可以加大支持国内服务业企业进入国际市场。
　　
　　改革任务
　　
　　未来十年，中国服务业将迎来更多的发展机遇和挑战。政府应加大改革力度，支持服务业发展。具体改革任务与优先序包括：
　　
　　1.减少负面清单，改革市场准入限制。在深圳改革试点成功后，制定并推广全国性的负面清单。此外，改革市场准入限制，为服务业提供公平、公正、标准的竞争环境，鼓励民间资本投资服务业。
　　
　　2.明确政府定位，改革监管体制。推动行政体制改革，利用更有效和透明的监管方法和工具，通过数据统计、信用体系、知识分享、员工培训等手段提高政府治理能力。
　　
　　3.深化国企改革（包括人事制度、养老金、公司治理和薪酬管理等），为服务业主体多样化提供制度保障。此外，推动全国性的改革，完善法律法规，确保各个服务行业健康发展。
　　
　　4.推动政府绩效考核、税收体制和政府采购等配套改革。中国已全面实施“营改增”，有助于减轻服务业的税收压力，特别是允许企业所得税前扣除研发支出，是鼓励服务业企业创新的优惠政策。
　　
　　5.加快制定服务业改革的顶层设计和“十三五”时间表。选定一些国有企业主导的服务业（如银行、电信、教育、广播、社保、医疗、体育等领域），根据其不同行业特点和改革要求，推行监管体制改革的试点。在服务业高度集中的地区和大城市评估改革效果。
　　
　　中国服务业仍面临诸多发展障碍，但服务业是经济再平衡、维持经济增长和创造大量就业的关键部门。服务业的核心问题是部分行业缺乏竞争导致效率低下，因此，改革的基础是开放竞争。本文所列出的改革将释放服务业发展潜力，使之成为新的增长和就业的引擎。
　　
　　作者：国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 王微 吉玛·埃斯特拉达（Gemma Estrada） 尤尔根·康拉德（Jurgen Conrad） 李昌镛（Sang-Hyop Lee）朴东炫（Donghyun Park）