牧区小城镇是牧区经济、文化、教育及社会服务的重要载体，未来将成为接纳牧区人口就地就近城镇化的主场所。锡林郭勒盟作为一个典型牧区，随着工业化进程的加快，小城镇建设的速度不断加快，现已形成2市34个建制镇的城镇体系格局。对锡林郭勒牧区小城镇的发展进行研究分析，有益于推动该区域新型城镇化稳步健康地发展。

　　一、锡林郭勒牧区小城镇发展概况

　　锡林郭勒盟位于内蒙古自治区中部，是距京津冀最近的草原牧区，既是国家和内蒙古自治区重要的畜产品基地，又是对外贯通俄蒙对内北开南联的重要枢纽。区域内交通便捷，现有国道3条，省道9条，县道29条（含13条边防公路），乡道105条。全盟设2市（锡林浩特市、二连浩特市）9旗（阿巴嘎旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、太仆寺旗、镶黄旗、正镶白旗、正蓝旗）1县（多伦县）1开发区（乌拉盖开发区），面积20.3万平方公里。

　　伴随着自治区经济的快速发展，该区域城镇化也步入了快速发展期，尤其是工矿型、口岸贸易型、交通枢纽型小城镇市政基础设施建设力度逐年加大，2013年有22个小城镇被评为自治区级重点镇02003-2013年，锡林郭勒盟城镇人口由41.96万人增加到65.11万人，城镇化率由44.6%提升为62.7%,年均提高1.03个百分点。从34个小城镇的数据①来看，城镇人口在1万以上的小城镇有11个，2000一10000人的小城镇5个，1000-2000人的小城镇8个，小于1000人的小城镇10个。

　　二、锡林郭勒牧区小城镇发展存在的问题

　　1.规划落实不到位，结构问题突出。通过对锡林郭勒牧区的小城镇调查发现，部分城镇频繁修编总体规划或者视规划为无物，以领导意志为导向，随意调整变换规划内容，小城镇规划出现严重的落实不到位问题，同时存在用地结构不够合理（居住用地比例偏高，道路广场与绿地则相对不足）的问题。概括起来有以下几个方面：一是规划的居住用地没有得到合理开发利用，.大部分镇区存在大量的棚户区居住用地，建筑陈旧，街道环境差，开发强度低，未能发挥土地真正的社会经济价值。二是绿地系统分布不均衡。以别力古台镇为例，该镇处在洪善达克沙地北侧，风沙较大，镇区风沙防护等问题比较突出。镇区在建的湖泊湿地公园是主要的公共绿地，其他公共绿地较少，城镇公共绿地不均衡，不能很好地满足城镇居民需要。其他城镇同样存在这个问题。三是交通问题明显。一些城关镇镇区机动车总量快速增长与城镇道路交通容量的矛盾日益突显，主干路和部分支路建设未能形成系统，丁字路口较多，公共停车场所的功能需求也越来越突出。

　　2.特色不鲜明，同构现象严重。小城镇能否长远发展，主要依靠自身独特的发展模式和特色产业。主导产业的良性发展直接决定了小城镇的经济形态和发展方向，从而决定了农村人口以及资本投资向城镇集聚，为小城镇奠定丰厚的人力和财力基础，也是小城镇生存和发展的重要保障。然而，锡林郭勒牧区多数小城镇并未形成自己的特色主导产业，同构现象十分严重。小城镇已有的产业基础相当薄弱，随时面临被淘汰或自然消失的风险。尽管大部分小城镇都把畜产品加工业与草原旅游业作为其创收产业，但是精细化定位却做得不够，发展前途依然堪忧。

　　3.规模不适宜，人口凝聚力较弱。目前锡林郭勒牧区小城镇规模存在两种主要不合理情况。一是许多旗县城关镇对推进城镇化存在片面理解，大搞形象工程和政绩工程，或者为了获得土地开发的短期收益多次修编城镇规划，大面积规划开发区，使得土地城镇化速度远远超过人口城镇化速度，推进城镇化仅仅为了土地的扩张，而未考虑如何使牧区富余劳动力向城镇转移，实现牧区人口城镇化。二是一些建制镇建设起步比较晚，基本上还处于一镇一街一政府的初始阶段，大部分建制镇是通过“撤乡并镇”建立的，人口普遍偏少。居住在镇区的大部分是当地原有居民，镇外的移民较少，甚至有的小城镇人口数量呈下降的趋势。据统计，2012年锡林郭勒牧区在不包括旗县区城关镇的情况下，建制镇的平均人口仅有1300多人，有城无市的现象较为严重。

　　4.职能不完善，基础设施落后。良好的基础设施是吸引资本投资和技术人才向小城镇集中的重要保障。然而，基础设施投资需要财力与人力的支持，锡林郭勒牧区的大部分小城镇，除城关镇与矿业小镇外，基本上都是通过撤乡并镇设置的，并不是在市场与产业行为的推动下形成的小城镇，人口少、规模小、职能单一是其主要特征。这些小城镇没有人事权与财政权，仅仅以管理与服务职能为主，因此，要建立比较完善的城镇基础设施，仅靠小城镇自主解决是天方夜谭。调查发现，部分小城镇仍沿用过时的城市建设模式，投资来源仅仅依靠国家及地方政府划拨。还有一部分小城镇为了筹集资金而违法抬高土地出让金，乱收费现象频出。

　　5.经济基础薄弱，二三产业滞后。锡林郭勒牧区除城关镇以外的其他建制镇，大多数地处牧区腹地，畜牧业生产管理落后，非农产业所占比重非常低，经济基础薄弱。任何城镇的发展都离不开产业作支撑，小城镇的发展也不例外。锡林郭勒牧区的小城镇第一和第二产业的结构比例不协调，尽管城关镇近年通过招商引资大力发展工业，但其他建制镇的工业化水平还处于起步阶段，第二产业的发展对第一产业的替代性较弱，经济发展的整体水平对小城镇发展所发挥的作用有限。一般认为小城镇作为物质载体为二三产业提供空间场所、基础设施、市场和劳动力等条件，二三产业的良性发展是小城镇建设的经济保证，因此，小城镇与二三产业需要协调发展，共同促进。但是，锡林郭勒牧区部分小城镇将发展重心放在城镇建设上，高标准建设基础设施，重视房屋建设和道路修建，而忽视特色产业的培育，使得二三产业发展水平明显落后，小城镇建设缺少经济支撑，发展受阻。

　　三、锡林郭勒牧区小城镇发展对策建议

　　1.科学编制并落实小城镇规划。小城镇规划的编制与落实是锡林郭勒牧区统筹城乡发展的重中之重，必须加强小城镇规划与旗县域规划、盟域规划的有机衔接，并与经济社会发展规划、土地利用总体规划等相协调，建立起统筹城乡发展的规划管理体系，以此指导并加快编制城镇体系规划、乡镇总体规划、控制性详细规划及专项规划等，实现城乡规划全覆盖。另外，要根据小城镇的发展目标，统筹考虑重点镇在城区产业发展、功能配置、城镇空间中的地位和作用，明确重点镇的地位、职能、分工及其与周边小城镇的协调发展关系，从而合理安排建设用地，结合重点镇经济社会发展要求，统筹利用地上地下空间资源。要在小城镇规划与经济发展相协调和适度超前的前提下，做好道路交通、给水排水、电力通信、燃气、环卫、绿地系统、公共服务设施、草原生态保护等专项规划的编制工作。科学编制各类规划后，还需要建立高效智慧的城市规划管理机制与平台，以保障规划的真正落实。

　　2.准确把握小城镇发展定位。借鉴城市定位的概念，小城镇需根据自身条件、竞争环境、市场需求及其动态变化，确定某阶段城镇发展的目标以及在区域扮演的角色，独树一帜，形成自己的特色。城镇所拥有的资源、要素、环境和产业是城镇发展的条件和基础，对这些条件的分析、挖掘和利用是进行城镇定位研究的基础。通常情况，一个特色城镇往往拥有可持续发展、生命力强的主导产业，而主导产业的选择与确立同样需要充分挖掘地区的地理、文化、历史、民族、自然资源、经济等优势并进行综合分析和研究，准确定位，以期建设特色鲜明的小城镇。以白音华镇为例，白音华镇是白音华矿区的中心城镇，城镇定位应充分考虑白音华矿区的资源禀赋、行政、文化、商业等服务于矿区的功能，同时也要充分考虑靠近丘陵山体、草原牧区、高力罕河等自然景观的优势。因此，白音华镇的发展应以山水自然景观和资源为优势条件，建成以行政办公、商业金融服务、文化娱乐、居住生活功能为主，对内服务于矿区职工和居民，对外服务于周边牧民和旅游者，生态特色、民族文化特色突出的现代化生态型草原能源小城镇。

　　3.有选择地布局建设重点小城镇。锡林郭勒牧区人口基数少，2013年常住人口只有104万人，未来绝大部分小城镇不可能向大中城市晋升，按现行规划大搞建设会与现实相背，势必造成人力、物力和财力损失。针对现有情况，为使小城镇形成合理规模并健康有序地发展，应该“控制普及性，突出重点性”。一是要确定合理的人口规模，依照人口密度的差异来合理确定人口规模，有目的地进行布局和规划;二是要集中精力建设重点小城镇，将区位条件好、经济水平高、现有人口密度大的小城镇作为中心城镇，加大投资力度，重点建设发展;三是要撤掉一些人口密度较小、经济实力较差的城镇，按照就近或择优原则将其合并到临近的经济实力较强的重点镇。

　　4.完善小城镇基础和公共服务设施。锡林郭勒牧区地处祖国北疆，其功能与地位有其特殊性，应该积极争取各类建设资金和项目，加大对小城镇基础设施、公共服务设施建设的投入。要着力建立连接周边城镇的综合交通体系，完善旅游基础设施和公共服务体系，通过开展城乡风貌综合整治实现城镇环境改善。要因地制宜建设小城镇生活污水处理设施，推进生活垃圾收集’、转运、集中处理，增强小城镇的承载力和发展后劲。要有意识地推进基础教育均衡协调发展，不断改善和恢复小城镇办学条件，促进义务教育均衡发展，缩小小城镇与城市学校之间的差距。要按人口规模强化小城镇公共卫生机构建设，建立健全以旗县级医院为重点，以镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽，村卫生室为基础的三级医疗卫生服务网络，实现城乡卫生服务全覆盖。

　　5.增强小城镇产业集群效应。针对锡林郭勒牧区小城镇经济基础薄弱的问题，当前应该着力完善重点镇工业集中区配套设施，实施优惠政策，吸引新办企业向重点镇集聚，优先发展二三产业，增大非农产业的比重，实现小城镇建设与产业发展的良性互动。西苏旗域内的3个重点镇要依托各城镇的资源优势，采取属地纳税和统计产值等办法，鼓励各类工业企业向重点镇工业集中区集聚，并在一定期限内免征城镇建设配套费，享受企业登记、税收、信贷等方面的优惠政策，实现区域产业分工和协同发展。建议旅游服务产业、畜牧产品加工产业和建材加工产业向赛汉塔拉镇集群发展，交通运输物流产业向朱日和镇集群发展，矿产品加工和碱化工产业向乌日根塔拉镇集群发展。同时，鼓励牧民进镇务工或经商办企业，积极从事二三产业以提高收入水平，促进牧区劳动力就地转移，进而实现就地就近城镇化。