随着我国经济发展进入新常态，区域经济发展所面临的内外条件都出现了显著的变化，如各种资源要素的空间流动性加强，经济活动在空间上的集聚效应更加显著，区域比较优势的构成要素改变等。为了适应这一系列新趋势，需要进一步完善区域发展思路，创新发展路径。在坚持区域协调发展的基础上，更加注重区域之间的协同发展。为此，要加强区域之间的政策协同，尽快消除影响要素跨区域流动的政策壁垒和地域歧视性政策，加强区域之间基本公共服务和社会保障政策的一致性；加快构建以要素流动、利益共享为核心的区域合作机制；进一步明确中央和地方政府

　　经济发展进入“新常态”这一科学论断，是我国在新的发展时期，解决区域问题，制定区域发展战略，完善区域政策的基本出发点。为此，需要科学认识在经济发展新常态下，经济活动空间布局的新变化，资源要素空间流动的新动态，以及影响区域发展的新因素，并以此推动区域发展方式的转变和发展路径的创新，更好适应新常态对区域经济发展的要求。

　　一、准确把握新常态下区域经济发展的四大趋势

　　在经济新常态下，对区域经济发展影响较为显著的因素主要包括：宏观经济增速下降、产业转型升级压力加大，资源环境压力加大、加快发展与生态环境保护之间的矛盾突出，新一轮技术变革正在加速、产业组织模式和生产方式出现重大变化等。这些因素将直接影响经济活动空间布局的总体趋势，对处于不同发展阶段的地区所产生的影响也不尽相同。概括而言，主要表现为以下四个方面：

　　一是资源要素的流动性增强，区域经济一体化将加速。由于新一代信息技术、现代交通技术的快速发展，支撑区域经济发展的资本、劳动、技术等要素的流动的速度和强度都在显著增强，流动方式也出现了重大变化。传统上更多是地理邻近区域之间，通过产品或者劳动力的地理转移而实现，在新技术条件下，超越地理空间、跨越式流动的特征将越来越显著。这一变化将导致经济活动的地理边界日趋模糊，资源要素可以在更大的空间范围内实现优化配置。区域之间的经济联系更加复杂化，由传统基于不同产业链而形成的线性关系向基于价值链的网络关系转变。区域一体化的广度和深度将会随之被增强。

　　二是经济活动在空间布局上的集聚效应将更加显著，区域之间的分化可能进一步加剧。以互联网和智能制造为核心的新技术本质上具有较强的网络积聚效应，先发地区可利用其技术、资本、人才等方面的有利条件，吸引更多要素资源向该地区聚集，其先发优势被进一步强化。相比之下，对于尚处在工业化初级阶段的欠发达地区而言，由于其基础设施、人力资本、金融资本等方面都不具备优势，在短期内又难以改变。再加上其他一些因素的影响，如国家宏观经济增长速度下降和结构调整所导致的能源、矿产等大宗产品的市场需求减弱，发达地区受宏观经济下行压力加大的影响，产业向外转移的速度减缓等，欠发达地区仅有的自然资源优势无法得到充分发挥。由此导致地区之间进一步分化，区域差距极有可能随之扩大。

　　三是区域比较优势的构成要素出现结构性变化，区域发展路径将被重塑。由于生产活动模块化、数字化、智能化程度的不断提高，一个地区的经济发展对劳动力的技能、基础设施（主要指信息通信设施和公共服务设施）的先进水平和制度条件提出了更高的要求。要素的知识性、不可替代性和不可复制性成为决定一个地区竞争优势的重要因素。低成本劳动力、廉价的土地、能源资源，以及地理区位等传统优势，都将由于生产组织方式、商业模式的变革而被替代，对经济活动空间布局的影响力已明显趋于减弱。在此背景之下，基于传统比较优势，主要依托本地资源的“自身消耗型”的区域发展路径，越来越难以适应新常态下区域发展环境的变化。无论是发达地区，还是欠发达地区，都要积极主动向“创造型”的发展路径转变，以适应新时期区域竞争的要求。

　　四是区域发展目标更加多元化，区域合作已成为必然趋势。随着我国经济社会进入新的发展阶段，对发展也提出了更高要求，不仅要解决人们的温饱问题，还要满足人们对更高生活质量的要求。这同样也是对一个地区发展的更高要求。因此，区域发展的目标更加多元化，除了经济增长之外，还包括提高本地区的宜居性，改善本地区的生态环境质量，提升本地基本公共服务的质量等多个方面。这些发展目标的实现不仅取决于本地区的资源条件和发展能力，在一体化的经济体系中，还与其他地区密切相关。在此推动下，区域之间的关系已由单纯的基于自身经济利益的竞争关系，转变为基于多种共同利益的区域合作关系，这已成为一个地区实现其更高发展目标的内在需求。

　　二、“协同发展”是适应区域经济发展新趋势的关键之举

　　在区域发展新常态下，要素资源的流动性、空间布局的方向和组织形态都出现了重要的变化。区域之间既有利益冲突，也有共同利益；既有竞争关系，也有分工合作的关系。这就需要对以往的区域发展思路和发展路径加以重新审视，为新常态下解决我国区域问题探寻更加有效的方式。其中，最为关键的就是要超越过去的“行政区经济”，更加注重区域之间的“协同发展”。

　　相比区域协调发展而言，区域协同发展更加强调通过不同区域主体之间的协调合作，形成目标一致的行动方案，实现对公共事务的联合治理；更加强调通过不同区域主体的分工协作，实现要素在国家整体层面或者更大区域范围的高效配置；更加强调通过区域之间的利益协调和平衡，实现区域之间的有序竞争和可持续发展；更加强调通过区域之间资源、信息的共享，相互促进，共同发展。但需要明确的是，推动区域协同发展是对区域协调发展的增进和战略补充，并非简单的替代。其作用和意义主要体现在三个方面：

　　第一，通过区域协同，加快欠发达地区的发展，防止区域分化效应的扩大。我国是一个区域差距较为显著的国家，以往更多的是强调通过政策扶持或者改善其内部发展条件来加快某个欠发达地区的发展，从而实现地区差距的缩小。但在新常态下，区域一体化程度提高，发展环境更加开放，欠发达地区很容易由于其劣势竞争地位而被路径锁定，陷入“贫困陷阱”，而发达地区由于其早期的竞争优势，对资源要素的“虹吸效应”有可能被进一步强化。因此，迫切需要推动区域之间的联动协同发展，加强发达地区与欠发达地区之间的连接性，促进资源要素在向“点聚集”的同时也能更好发挥“涓滴效应”，辐射带动更大范围的区域发展。

　　第二，通过区域协同，有利于控制区域竞争的负面效应，切实提高资源要素的空间配置效率。区域协调发展的重要目标之一是要实现资源要素在空间的高效配置，过去更多的是以区域之间的竞争为动力，促进要素向更高效率的地区聚集。这对加快我国区域发展的意义不可否认，但过度竞争、无序竞争所引发的生态环境恶化、产能过剩、土地无序开发等负面效应也日益突出，资源要素在整个国土空间范围内的配置效率并没有得到应有的改进。因此，要积极推动区域协同发展，通过在区域之间建立一种新型的竞合关系，在国家层面或者更大区域范围构建有效的分工体系，使得各区域能够优势互补，实现更高效、更可持续的发展。

　　第三，通过区域协同，积极推动跨区域问题的有效治理，真正实现区域的可持续发展。随着经济活动空间布局的调整和空间组织形态的变化，新的区域问题和矛盾正在凸显，如大“城市病”、环境污染、基础设施的衔接等。这些问题都具有很强的负外部性，如果得不到根本性的解决，还会引发更多的社会问题。这就需要通过区域协同发展，加强不同区域之间土地利用、产业发展、环境治理等方面的沟通与合作，共同推动跨区域问题的治理，引导资源要素和人口的空间布局能够遵循国家整体利益最大化的基本原则，实现更加科学合理的优化调整。

　　第四，通过区域协同，促进不同区域之间形成创新合力，推动各地区更高质量的发展。在新常态下，构成区域优势的要素资源已发生改变，无论是发达地区的转型发展还是欠发达地区的“追赶”发展，都要更多依赖知识型要素和不同类型的区域创新来实现其更高层次的发展目标。但由于知识和技术的获取，以及传导机制都出现了重大变化，创新活动的复杂性和不确定性已超出以往任何时期。这在某种意义上表明，区域创新的难度在增加而空间在缩小。区域创新能力的提升不仅要求拥有更高质量的创新要素，还要能够与外部技术创新网络、不同地域的市场网络和生产者网络等实现有效的对接和融合，以获取更多有利于区域创新的信息。这就需要通过区域之间建立紧密的合作关系，通过更加专业化的分工协作，整合各区域之间的优势资源要素，形成创新合力，共同推动创新发展。

　　三、促进区域协同发展的对策措施

　　区域协同发展的核心在于“协同”，而“协同”的关键又在于“合作”。因此，在推进实施过程中，除了需要发挥市场机制的决定性作用，还需要深化改革，着重加强区域合作方面的政策创新，为切实有效地推动区域协同发展创造良好的制度环境。

　　第一，加强区域之间的政策协同，并将其作为推动区域协同发展的突破口。

　　政策协同是实现资源要素空间布局优化调整的基本条件，也是实现不同区域分工协作的必备条件。因此，应将政策协同作为推动区域协同发展的首要突破口。

　　具体包括三个层面：一是尽快消除影响要素跨区域流动的政策壁垒和地域歧视性政策。加强区域之间在市场准入，有关产品、技术、质量安全等方面的认证标准和污染排放标准的统一性；加强对高新技术企业认定、政府采购、自主创新产品等政策的统一性。二是加强区域之间基本公共服务和社会保障政策的一致性。在区域经济分化趋势难以根本逆转的情况下，要确保各地区基本福利水平的大致趋同，加快缩小养老保险、失业保险、基本医疗保险等政策的地区差异性，为资源要素，尤其是创新要素向欠发达地区的流入创造更加有利的条件。三是将区域竞争性政策的差异程度控制在合理范围内。财税政策、土地管理政策、产业政策、金融政策、环境政策等是地方政府参与区域竞争最常用的政策工具，也是国家为加快落后地区发展，促进区域协调发展而广泛使用的政策工具，有其合理性和必要性。但要控制其差异程度，防止因此而导致区域之间出现无序、恶性竞争。对环境政策更要审慎使用，要在坚持排放标准区域统一的前提下，根据不同地区环境容量的差异保持适当的总量差异。

　　第二，加快构建跨区域合作机制，为推动区域协同发展提供机制保障。

　　区域协同发展实质上就是要打破行政区的限制，通过加强区域之间的互动合作，实现共赢式发展。在此过程中，必然涉及到不同区域在整个国家分工体系中功能定位的重组，也涉及到区域之间短期利益与长期利益的平衡与协调。这就需要构建有效的跨区域合作机制，使不同区域主体的利益诉求都能得到充分满足。这是实现区域协同发展的关键环节。

　　基于区域协同发展的内在要求，建议应优先构建以下三大区域合作机制：一是建立平等公开透明的沟通机制。包括政策沟通、规划沟通、信息沟通等，使各个地区对其在整个区域分工体系中的功能定位能够得到充分的认同，对各自未来的发展方向能够协调一致，避免出现竞争性冲突，这是确保区域合作得以深化的前提条件。同时，公开透明的机制也有利于约束规范各区域主体的行为。二是建立要素流动、利益共享机制。这是决定区域之间能否协同发展的核心所在。如果要素在空间不能顺畅流动，各地区的资源优势就无法整合，协同发展就无从谈起。同样，如果在协同发展过程中，地方政府、企业和居民等区域主体的利益不能得到有效保障，合作收益的分配出现失衡，那么这种合作不仅违背了协同发展的根本目标，在实践中也难以持续。三是建立有效的激励约束机制。区域协同发展是为了建立更加开放、更加高效的经济体系，在协同发展的过程中，要防止地区之间假借区域合作之名，设置新的区域性壁垒，在更大空间范围形成新的封闭经济体，这不仅不利于解决国家现有的区域问题，还会影响到整个国家的市场竞争秩序。因此，需要对地方合作的基本原则、政策权限和合作方式加以规范和约束。

　　第三，加快推动相关制度的改革，为推动区域协同发展提供制度保障。

　　目前，我国各地开展区域合作的动力正在增强，对区域协同发展的意义也初步形成共识，但在推进过程中，由于制度不完善和一些体制机制方面的障碍，使得地方横向合作仅停留在各级别的“协商会”或“合作协议”之上，难以进一步深化，亟需推动相关制度领域的改革。具体包括三个层面：

　　一是尽快理顺中央地方政府的权责关系。区域协同发展过程中涉及到大量跨区域公共事务的协同，如跨区域交通的协同、环境治理的协同、基本公共服务设施的协同，这都需要上一级政府承担更主要的权责，这样才能真正激发地方政府之间横向协同的内在动力。

　　建议进一步明确中央和地方政府在区域事务上的权责关系，中央政府应在跨区域的公共事务治理和公共服务供给方面承担更主要的权责，加快明确地方政府的权力清单。二是加快财税体制的改革。这是区域协同发展亟需破解的制度障碍。如前所述，利益共享机制是推动协同发展的核心，而利益共享机制的建立与财税制度密切相关。但在现行分税制框架下，由于共享税、间接税较多，财力分配上形成了财权重心上移而事权重心下移的状况，很难建立起有效的利益共享机制。建议适度减少共享税，坚持税收的属地原则，尽可能避免税源在跨地区转移过程中，造成区域之间分配的不公平，影响区域合作。推进以房地产税和土地使用税为主的物业税、城市维护建设税、资源税和环境税的改革，引导地方政府的行为转移到绿色发展和提高本地公共服务的水平上，适应新常态下区域协同发展的要求。结合国家财税体制改革的总体方向，加快探索建立区域之间的横向财政转移支付制度，以更有效地推动基本公共服务的均等化，为要素在更大空间范围内的流动创造有利条件。三是加快地方政府政绩考核制度的改革。目前，我国不同层级政府间呈现为“条块结合、层级授权，向上负责”的网络型政府间关系，地方政府作为经济发展、社会管理、公共服务、土地管理、环境保护、生态建设、科技创新等大量职责的实际执行者，同时面临着上一级政府或者上一级主管部门的考核。而协同发展是通过聚合不同地区的优势，按照不同的功能分工，实现有利于各地区的共同发展目标，实际上是多个区域集体行为的结果，而非个体行为。这就与现行的地方政绩考核制度出现了内在的冲突。这一冲突如果不能得到很好的解决，势必会影响到地方政府合作的积极性。建议将各地发展的包容性、公平性和可持续性作为今后对地方政府政绩考核的重点，引导地方走向协同发展之路。四是要加强地方性法规条例的协调，防止出现法律冲突，影响地方之间的横向合作，也为跨区域监管和执法提供法律依据。尽快修订完善城乡规划、环境保护等方面的法律，依法推进不同地区之间在发展规划、环境治理等方面的协同。

　　（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）