南昌高新区体制机制改革和政策先行先试 实践与探索
来源：未知 日期：2018-12-28 点击：次
1988年5月，国务院批准成立北京市高新技术产业开发试验区，标志着我国国家高新区建设扬帆起航。截至2018年7月，全国共有国家高新区168家。2017年纳入统计的156家国家高新区全年实现园区生产总值9.52万亿元，同比增长7.5%，占我国国内生产总值的11.5%，接近北上广深四个一线城市2017年GDP总量。
今年是改革开放40周年。40年来，伴随着波澜壮阔的改革开放、风起云涌的发展进程，我国城乡面貌发生了日新月异的变化。在此过程中，国家高新区始终在各地的改革开放中当先锋、打头阵，探索出了很多创新性的好做法。当前，国家高新区正处于积蓄发展能量、调整产业结构、转变发展方式的关键时期，继续深入推进体制机制改革是大势所趋、人心所向。下面，本文以南昌高新区在体制机制改革和政策先行先试的实践和探索为例，对国家高新区体制机制改革和政策先行先试进行探究。
一、南昌高新区在体制机制改革和政策先行先试的实践
南昌高新区创建于1991年3月，是江西省首家国家级高新区。区域面积286平方公里，下辖昌东镇、麻丘镇、艾溪湖管理处、鲤鱼洲管理处，目前已开发产业区面积约70平方公里。
深化体制机制改革是落实中央和江西省、南昌市部署的重要举措，是事关南昌高新区长远发展的战略抉择，是南昌高新区实现自我超越的内在动力。南昌高新区始终坚持向创新要动力，向改革要活力，敢闯敢试，勇探新路。特别是去年以来，按照江西省、南昌市关于促进开发区改革和创新发展的决策部署，南昌高新区重点围绕开发区体制机制，聚焦七个方面进行了改革创新。
(一)构建干部人事新体制
为激发高新区机关工作人员的工作积极性、主动性，真正实现“人员能进能出、干部能上能下、待遇能高能低”，南昌高新区在江西省率先启动“身份封存、岗位聘用、以岗定薪、绩效考核”为主的干部人事制度改革。一是改革干部管理方式，实现“身份管理”向“岗位管理”转变。按照“精简高效、因事设岗”的原则，建立“管委会领导—内设部门领导—主办”三个管理层级的“扁平化”管理架构。采取“按岗聘人、任聘分离”的方式，打破编制身份界限，干部原有编制身份封存，全员聘用，合同管理。对领导干部视情采取直接聘任、竞岗聘任、公开选聘等灵活选人用人方式进行聘用;对二至五级主办采取双向选择的方式竞岗聘用。4年来，通过面向社会公开招聘及其他途径共招募人才166名，其中“985、211”名校41名，占25%;硕士研究生以上25名，占15%;专业技术人员20名，占12%。76名干部通过竞聘走上一级主办以上领导岗位(其中编外人员56名)，在全区上下形成了以实干、实绩用干部的用人导向。二是改革薪酬分配机制，实现“铁工资”向“活薪酬”转变。改革现行收入分配制度，推行绩效工资制，按岗定薪、以绩定薪，建立了激励性的薪酬分配机制。将干部职工的收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献等直接挂钩，实现一流人才、一流业绩、一流报酬。根据考核结果，同一层级岗位工资收入相差约2至3万元，下级岗位工资可能会超过上级。三是改革干部考评体系，实现“主观评价”向“量化考评”转变。推行全员绩效考核制，出台了绩效考核办法，对管委会上至委领导下至一般工作人员，都设定了绩效考核目标，使管委会工作任务量化到部门、细化到个人，形成正确的导向机制和客观的评价机制。根据考核，四年来共有298人次扣减绩效工资14.3万元，对4名部门副职和4名一级主办等领导干部进行了降级处理，23名干部予以解聘，实现了“干好干坏就是不一样”的效果，有效调动了工作人员的积极性。通过干部人事制度改革，把干部个人的岗位升降、薪酬待遇直接与高新区产业发展关联，激发了全区干部的主人翁意识，形成了争先创优、比学赶超的浓厚氛围，为不断创造“高新速度”、培育“高新经验”、打造“高新样板”提供了坚强的组织人事保障。
(二)创新招商引资新模式
南昌高新区积极贯彻落实全市构建开放型经济新体制综合试点试验工作部署，着力推进“重资本、轻资产”招商模式。一是开展政金合作，设立产业发展基金。在南昌市委、市政府的支持下，高新区与江西银行共同发起设立40亿元规模的“南昌高新新产业发展基金”。该基金委托市国有企业——南昌国资创业投资管理有限公司进行投资及投后管理。作为政府出资打造的产业发展基金，高新新产业发展基金始终以控制风险为首要原则，在投资方式、投资期限、科学决策、资金回笼、运营监控、基金回报等方面采取了多项增信措施，为企业发展提供产业基金支持。二是依托平台公司，代建标准厂房。为满足企业希望减少固定资产投入、压缩基础设施建设投入和时间的需求，高新区创新承接项目的思路，按照市场化、规模化、标准化、功能化要求，以国有平台公司——南昌高新投资集团有限公司作为主体单位，集中建设标准厂房，连续四年每年建设100万平方米工业标准厂房，装修后提供给企业入驻。并规划建设8万平米的邻里中心，用于建设食堂、公租房、商业、文体设施等厂区配套设施，为企业和项目提供“拎包进驻”的服务。
(三)出台帮扶企业新举措
结合全省“降成本优环境”专项行动和“放管服”改革，南昌高新区深入开展“企业服务年”和“项目落地年”行动，出台“60条”精准帮扶政策和主导产业扶持政策。按照“少取”、“多给”的思路，打好政策“组合拳”，帮助企业降本减负。在企业运行过程中，高新区提供设备补贴、招工补贴、人才补贴、物流补贴等各个阶段的支持。比如，对新上项目的固定资产投资按照一定比例予以补贴，最高可达5000万元。对于部分生产设备投入较大的新落户项目，参照其他省市的经验做法，按照生产设备价格予以一定比例的补贴。特别是在全省率先推行出口企业退税周转金和区内配套奖补措施。针对区内出口企业多、资金需求量大的现状，管委会指定若干家合作银行采取封闭式贷款模式作为退税周转金，专门用于企业出口退税期间上缴税收的周转，有效缓解生产性出口企业资金压力，防止和化解资金链断裂风险。同时，率先出台采购区内配套“双奖”政策，凡采购区内企业生产的产品为本企业的产品进行生产配套，分别给予双方企业产品采购金额1%的补贴，引导企业在本地配套。组建光电、新一代信息技术、生物医药等产业联盟，由产业联盟搭建行业公共研发服务平台，并给予产业联盟经费支持，推动产业和企业间优势互补，推进产业链上下游协同创新和抱团发展，吸引了配套企业落户，加速了产业集群形成，降低了企业成本，形成了产业发展良性循环。
(四)建立项目推进新机制
建立健全“一个项目、一名领导、一个责任人、一套工作班子、一个实施方案、一支好的施工队伍”的机制，确保项目压茬推进。项目引进阶段，按照“招商小组专业谈判--开放办科学评审--开放型会议快速决策--项目服务组全程服务”的工作机制，从顶层设计上确保招商引资取得实效;项目建设阶段，每个项目专人跟踪，代办项目前期手续，各职能部门及时沟通衔接，随时解决项目推进中遇到的问题，对重大重点项目建设开通绿色通道;项目投产后，由专业企业服务部门负责政策兑现、投后管理，建立每个企业的档案大数据，确保风险提前预警。项目进入前、中、后三个阶段均由专业部门分别负责，全过程专业高效操作，做到每个项目落户流程科学专业，推进高效快捷，投后管理精准，风险可控。同时，全区建立并完善了“一核多元”的项目责任机制、“三级调度”的项目协调机制、“挂图作战”的项目推进机制、“三办联动、三函督办”的项目考核机制等，有效解决项目推进中的各类问题，为加快项目建设提供了制度保障。
(五)探索产业用地新路径
近年来，高新区农村土地被大量征收，为保障被征地农民合法权益和村集体后续发展所需，每个被征地村集体都留置了相当数量的村级产业用地。据测算，截至2017年底，高新区应留置的村级产业用地约6600余亩。按照国家规定，村集体可通过出租、合建、合股等方式，在村级产业用地上进行开发建设，发展村级产业，从而保障被征地农民的合法权益和村集体的经济收益。但以上做法在实际运行过程中，存在“地难划”、“地难用”、“房难建”等诸多弊端。同时，在划定村级产业用地后，还存在收益周期长且不稳定、收益实现过程不透明、土地使用低效不合理等问题。
为有效缓解用地紧张的难题，切实利用好村级产业用地这一宝贵资源，更好地保障城市建设及产业用地需要，南昌高新区党工委管委会创新思路，积极探索村级产业“地票制”改革，采取虚拟供地方式，即由管委会根据各村征用土地的留置面积开出地票，每年按一定的标准补助村集体，不再实际划定具体地块，由管委会根据产业需求及城市发展统一调配使用。高新区于2016年和2017先后制定出台了《支持村级产业发展办法》和《关于村级产业中商业地票的实施意见》。2017年以来，通过与34个行政村签订村级产业用地调用协议书，拨付了6426万元“地票款”，直接受惠群众达15.7万人，不仅保障了招商引资用地，促成项目快速落户，而且使村级产业发展更加规范透明，有效破解了产业用地不足和村级产业发展的难题。“地票制”改革带来了“六大转变”：一是招商引资用地得到有效保障。由于只要计算征地面积，村级产业用地地块的划定变得极其简易，招商引资用地规模、位置和交付得到有效保障。二是村集体收益实现即时兑现。“地票制”调用的工业村级产业用地由管委会统一规划利用后，其地票补助纳入下一年财政预算并直接拨付至村集体，只要发生征地行为即开始获得收益，实现“即征即收益”。三是失地农民保障持续稳定。高新区在财政预算中安排专项资金，用于“地票制”调用的村级产业用地补助，且补助标准参考国家征地标准每3年调整1次，确保村级产业和村民收益实现稳定可持续发展。四是土地利用统筹高效。村集体对村产业用地开发各环节不够熟悉，容易出现违章建设的问题。统一实行产业用地“地票制”调用后，土地的利用更加统筹高效，有利于高新区招商项目规划、建设和管理，更有利于实现产业集聚效益，并在一定程度上减少了违章建设。五是项目推进高速顺畅。实行“地票制”后，村级产业用地统一由区管委会调用，有利于统筹考虑项目落地选址，不稳定因素大为减少，避免项目选址与村级产业用地的冲突，项目推进更为顺畅。六是权力寻租歪风得到遏制。由于不开发或同平台公司开发村级产业用地，收益及分配公开透明，收益发放和使用管理建立了专门台账，规范往来资金管理，从源头上阻断了权力寻租、侵害基层群众利益等问题的出现。
(六)开启城乡管理新格局
南昌高新区学习借鉴世界先进科技园区及国内科技新城的规划理念，从空间形态入手，对瑶湖生态科技城进行概念性规划和整体形象设计，优化城市规划建设，统筹好城市空间、规模、产业三大结构和生产、生活、生态三大布局，着力推进“科技、产业、生态、城市”四位一体融合发展的生态科技新城建设，努力把高新区打造成为宜业、宜居、宜游的生态科技新城和中国最美高新区。坚持理念创新。倍加珍惜自然禀赋，充分发挥独特的生态优势，舍弃巨额建设用地收益，建设了2600亩的艾溪湖湿地公园，打造了15公里长的全省第一条示范性样板绿道——环艾溪湖绿道。同样放弃眼前利益，围绕20平方公里水面的瑶湖，高起点规划建设了18平方公里的瑶湖郊野森林公园，被市民誉为南昌的“马尔代夫”，正在精心打造海绵型鱼尾洲湿地公园、南塘湖市民公园和航空航天主题公园。同时，还在全省率先启动闲置用地“荒改绿”工程，先后投入5000万多元，目前已完成40多处、120万平方米的“荒改绿”“荒改彩”。坚持体制创新。以改革创新为抓手，优化机构人员配置，进一步提高工作效率,提升管理水平。实行大部制改革，将城环局、综管办、执法局、爱卫办原来几个涉及城市管理职能的部门整合在一起，构建了大城管格局，实现了工作一杆子插到底。坚持自上而下顶层设计城乡综合管理体制机制、稳步推进城乡综合管理改革，着力构建镇处“事权、财权、责权”相匹配的治理能力新架构。坚持科技创新。高标准建成智慧城市管理平台，高起点建设智慧管网项目，高规格打造智慧城管项目，以信息化手段保障城乡综合管理和居民自治高效运转。初步完成了各类视频资源融合和管网监测、环卫定位、路灯等物联网设备布设，提高了城市管理精细化程度;通过“智能+人工”视频采集手段，提高了“车窗抛物”问题取证效率;通过无人机定期定点巡查，为环境保护、违章搭建、重点工程管理等提供第一手资料突出智慧化导向，整合数字城管和智慧城管资源，完善101智慧大厦的各项管理制度，充分发挥指挥中心的集成优势，提升城市管理水平。坚持管理创新。推行网格化管理，建立三级分层网格管理模式，做到“城中有网、网中有格、格中有人、人人有责”，确保高新区每一寸土地都有人管，每一件事都有人做。
(七)打造政务服务新成效
按照“应减必减”的原则，建立了行政审批事项动态清理工作机制，逐年取消、调整和归并行政审批事项129项，使区本级行政审批事项从原来的348项减少至目前的219项。精简优化审批流程，设立并联审批专窗，整合一套表格、一套报件、一套规程，全面推行“多证合一”，实行“一窗受理出件、多部集成服务”的办理模式。开通“绿色通道”，在主件齐全的情况下推行“容缺预审”审批，采取必要的监管手段要求项目方在规定时间补齐补正缺项材料，方便企业和办事群众。进一步推进企业“零跑腿”、“只跑一次”改革，全力打造“审批最快、效率最高、收费最低、服务最优”的政务服务环境。
二、南昌高新区体制机制改革和政策先行先试取得的成效
南昌高新区大胆探索、开拓创新，在干部人事、招商引资、帮扶企业、项目推进、产业用地、城乡管理和政务服务等方面进行改革，着力增强体制机制改革的系统性、整体性和协同性，在综合实力、产业发展、招大引强等方面取得了积极成效。
(一)综合实力显著提升
2017年，南昌高新区经济指标实现“两位数、大幅度”增长，园区主营业务收入在江西省开发区中率先突破2000亿元，达2142亿元，在江西省率先进入“2”字头时代。根据科技部火炬中心公布的2017年度火炬计划统计结果，南昌高新区继2016年在全国157家高新区排名54位升至49位之后，2017年排名再前进9位，升至第40位，首次迈进前40强，实现历史性突破。
(二)招大引强取得历史性突破
高新区坚持以“大开放”带动“大招商”，以“大招商”促成“大项目”，一批优强项目纷至沓来。2017年以来新签约项目139个，投资总额接近1500亿元。在南昌市招商引资重大产业集中签约项目中，高新区占全市的3/4。在项目数量大幅增加的同时，项目质量也有了明显提升，2017年新引进的重大项目大部分是行业龙头企业、上市公司或某些细分领域领袖企业。目前，全区企业总数逾7000家，其中规上工业企业166家，高新技术企业200家，世界500强企业和中国500强企业共25家，总部在高新区的上市公司15家，新三板挂牌企业24家。
(三)主导产业加速发展
近年来，高新区紧跟世界高新技术产业发展趋势，始终聚焦高端、前端、深端产业升级，逐步形成了电子信息、航空航天、生物医药、新材料、智能装备制造、大数据及新一代信息技术产业“4+2”的主导产业集群。LED产业全链式发展。形成了从核心材料、高端装备、衬底材料、外延片、芯片制造及中游封装和下游应用的完整产业链，成为全国为数不多的LED全产业链具有原创技术自主知识产权的开发区之一。晶能光电自主研发的“硅衬底高效GaN基蓝色发光二极管”技术获得2015年度国家技术发明一等奖，使中国成为世界上继日美之后第三个掌握蓝光LED自主知识产权技术的国家，也是唯一实现硅衬底LED芯片量产的国家，有力地提升了我国LED技术的国际地位。中微半导体公司MOCVD设备项目打破国际垄断，并将成为全球最大的MOCVD设备生产基地。移动智能终端产业爆发式增长。国内手机ODM排名前五强全部落户高新区，振华通信、努比亚、小辣椒等整机企业也纷纷入驻，使高新区的移动智能终端产业从主要从事生产零部件一举跨越到“整机到产业配套”的全产业链覆盖阶段，90%的一级配套零部件可以实现区内采购。已形成以液态镜头、摄像模组、触摸屏、主板贴片、受话器、耳机、芯片封装和整机生产的基本产业链。2020年手机产能将达到2亿部，形成国内生产基地“三分天下有其一”的局面。航空制造产业加速推进。已引进航空企业项目16个，洪都航空承接的C919大飞机前机身和中后机身，已率先交付给中国商飞公司。瑶湖机场今年6月底完成校飞，即将正式投入使用，C919飞机今年10月将在瑶湖机场试飞。江西适航审定中心已正式落户，南昌航空城将建成国内知名的教练机研发制造基地、大飞机总装试飞基地及通用航空产业基地。其它产业也都取得突破性进展，在全省居于领先地位。
(四)科技创新引领步伐加快
大力实施“科技兴区”战略，获得了多项打破全省空白的成果，已经成为全省科技创新高地。自主创新成果丰硕。600多个项目获得国家级科技计划立项，300多项成果获得国家、省、市科技进步奖，其中国家技术发明一等奖1个，国家科学技术奖励二等奖13个。专利申请量突破1万件，年均增长20%。R&D投入占GDP比重达到2.7%。科技创新平台集聚。拥有26个国家级创新平台、13个国家级产业基地、各类技术中心120个，其中国家级技术中心9个，博士后工作站15家，院士工作站10个，企业国家重点实验室2家;组建了17个科技创新公共服务平台，6个协同创新体;孵化器物理空间超过50万平方米，拥有4个国家级孵化器，4个国家大学科技园。双创工作亮点纷呈。举全区之力建设3.5平方公里的南昌高新区双创示范基地，打造南昌国家大学科技创新城、国家级大学生创新创业示范基地等29个子板块，分三期规划建设物理空间400万平方米。招才引智成效显著。拥有院士16名，国家“千人计划”专家14名，享受国务院、省、市政府特殊津贴专家26名，“赣鄱英才555工程”入选者23名，吸引了20多个国家的300多名海外留学人员入区创业，成功孵化高科技企业96家。全区人才总量已达7万余人，成为全省高层次人才的重要集聚区域。
(五)城市建管呈现新面貌
始终以百姓需求、企业关切为主线，通过抓好“规划、建设、管理”三个关键环节，全力推进道路“白改黑”、路灯“暗改亮”、积水“堵改疏”、未用地“荒改绿”、立面改造“旧改新”、城市家具试点、城市出入口提升、公交路线优化、停车场建设等“城市更新工程”。主动对接地铁1号线、3号线、4号线、南昌东站等重大交通基础设施的规划建设，进一步完善路网、管网、电网等市政基础设施建设。高品质完善生活配套，引进落户南昌二中等一批优质学校，高新区人民医院等一批优质医疗资源以及新城吾悦等一批商贸配套项目，切实解决了群众教育、医疗、居住、出行、生活配套等问题，为产业加速集聚营造了一流的环境。
在体制机制改革和政策先行先试实践中，南昌高新区锐意进取、攻坚克难，虽然取得了一定的成效，但还存在着一些不足和问题：一是思想认识有待提高。少数领导干部对“谁改革谁受益、早改革早受益”认识不够深刻，工作的主动性和积极性还不够，充分调动干部群众参与和推动体制机制改革的积极性、主动性方面还有待进一步加强，特别是基层干部和农村群众的思想认识有待进一步提高。二是外贸体制改革存在短板。受地理区位条件限制，同沿海、滨海城市高新区相比，南昌高新区在深化自由贸易试验区制度创新，构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架，推动建立港区协调联动等方面缺乏探索。三是重点改革有待完善。在新的发展形势下，南昌高新区招商引资模式、城乡管理体制、投融资平台建设、财政体制、公共管理体制等方面都还有不少急需改进的地方，需要我们进一步深化改革，继续推进体制机制创新，完善和巩固现有改革成果。
三、下一步努力方向
2018年适逢我国改革开放40周年，也是国家高新区发展30周年。南昌高新区将深入贯彻党的十九大精神，按照中央和江西省、南昌市部署要求，突出问题导向，在聚焦重点难点、加大自主改革等方面下功夫，进一步释放改革红利，激发发展活力，倾力打造贯彻落实新发展理念，深化体制机制改革的先行区、示范区。
一是完善体制机制。充分发挥高新区“先行先试”的优势，继续积极争取江西省、南昌市改革试点项目，进一步围绕干部人事、招商引资、帮扶企业、项目推进、产业用地、城乡管理和政务服务等重点领域完善体制机制创新，鼓励全区基层和党员干部群众大胆探索，开创生动活泼的改革创新局面，形成一批可推广、可复制的改革经验和亮点。
二是加强调研借鉴。围绕体制机制改革任务目标，结合高新实际，密切关注各领域的改革政策动态和改革新进展，坚持把调查研究贯彻体制机制改革的全过程，进一步理清改革发展思路，让改革契合实际需求、铆合突出问题、符合群众期待，切实增强改革举措的针对性和实效性，努力使各项改革措施服水土、接地气、适社情、合民意。同时，积极借鉴学习兄弟高新区行之有效的体制机制改革经验，弥补自身的短板。
三是健全责任机制。进一步夯实体制机制改革主体责任，加强改革工作的顶层设计，完善责任和压力传导机制，形成上下贯通、层层负责的责任链条，确保有人抓、有人干、可落实、可核实，以压实责任来形成合力，推动改革各项举措落地生效。
