一、编制地方＂十五五＂规划需要把握的几个问题

1.全面贯彻落实党的二十届四中全会精神。每个五年规划，中央全会审议通过的规划建议是顶层设计和总体擘画，是加强党对规划工作全面领导的重要体现。党的二十届四中全会将明确提出“十五五”时期我国经济和社会发展的总体要求、发展目标、战略任务和保障措施，是我们编制“十五五”规划的指导思想和根本遵循。在编制地方“十五五”规划中，要结合本地和本部门的实际，把党的二十届四中全会精神贯彻落实到规划的各个领域和各个方面。

2.抢抓新一轮科技革命和产业变革的战略机遇。由于历史的原因，我国失去了前几次科技革命和产业变革的历史性机遇。新一轮以人工智能为引领的数智革命和绿色低碳技术革命，是百年以来我国最有可能抓住的战略机遇。人工智能的迅速发展将改变人类的生产和生活方式，产生划时代的影响。绿色低碳转型是人类积极应对气候变化、推进碳达峰和碳中和的必由之路。在编制“十五五”规划中，各地要因地制宜地培育和发展新质生产力，创新发展新技术、新基建、新要素、新产业和新人才，积极发展数智经济，大力发展绿色低碳产业，建立与新质生产力相适应的经济体系。 

3.充分反映广大人民群众过上美好生活的向往。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，如何解决这一矛盾是中长期规划的重要内容。在编制“十五五”规划中，要坚持以人民为中心的规划理念，更加贴近老百姓的生活，增加老百姓“吃、住、行、医、游、乐”等相关的内容，进一步体现改善和保障民生，增强老百姓的获得感和幸福感。各级人代会政府工作报告都有每年为民办实事的内容，五年规划也要有这方面的内容，使“十五五”规划真正成为一个为民办实事的“有血有肉”的规划。

4.彰显当地中长期发展的优势和特色。编制地方“十五五”规划要进一步深化对省情、市情、县情的再认识，根据各地的区位条件、现实基础、发展潜力和资源环境承载能力，谋划未来五年的发展目标、功能定位和产业导向，充分发挥区域优势，大力发展特色经济，调整优化空间结构和布局，形成各具特色的现代产业体系。

5.创新规划编制方法和手段。中长期规划的编制过程是一个集思广益、统一思想、形成共识的过程。要实行开门编规划，依托高等院校、科研单位、规划院所和各类智库，发挥人大代表、政协委员、专家学者、企业家、老干部等社会各阶层的作用，充分反映民意、集中民智、体现民生，提高规划编制的质量和水平。地方“十五五”规划纲要草案在人代会审查批准之前，也可采用多种形式征求公众的意见，以提高规划的透明度和社会参与度。同时，更多地运用现代科技方法和手段，釆用系统工程、数理分析、3S技术和互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等，以提高规划编制的科学性和精准性。

6.提高规划的可操作性和实效性。这是地方中长期规划的基本特征。评价地方五年规划质量高低的标准是：规划文本能否回答三句话：做什么？怎么做？在哪里？具体地说，规划的指标和任务可分解，载体和抓手可实施，工程和项目能落地，规划实施进度可评估。编制地方“十五五”规划要进一步强化这方面的要求。

二、编制地方“十五五”规划的具体要求

1.现实基础评估客观。“十四五”规划的实施是“十五五”规划的基础。要全面、系统地对“十四五”规划实施情况进行总结评估，实事求是地肯定取得的成就，分析存在的问题，汲取经验和教训。规划是“未来时”，这部分也不宜长篇大论写成总结报告，要提纲挈领、精炼扼要。

2.宏观环境分析深入。在经济全球化和全国统一大市场的条件下，国际国内宏观环境对地方经济社会发展的影响很大。从全球看，经济全球化逆转，世界多极化正在形成。中美大国之间的竞争博弈加剧，关税战、科技战、金融战、军事战持续不断，美欧高科技“小院高墙”对我实行“卡脖子”，同时新冠疫情后国际产业链供应链调整布局，对我国开放型经济发展将产生一定的影响。但是，我国具有人口大国、制造业大国和消费大国的优势，以扩大内需为战略支点畅通国际国内双循环，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。从国内看，改革开放40多年来我国经济增长保持了年均递增9%以上的高。速度，随着发展阶段性的变化，经济增长将由高速阶段向中低速阶段转换，进入转型升级的阵痛期，主要表现在：投资、出口、消费三架马车拉力不足，部分企业生产经营困难，社会就业压力加大，城乡居民收入增长趋缓，财政收支平衡难度增大。但是，随着国家宏观调控政策措施综合效应的提高，社会预期和市场主体活力增强，从中长期看，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大和长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，“十五五”时期将继续保持经济持续发展、社会和谐稳定的良好态势，为地方经济社会发展创造良好的环境和条件。

3.发展目标定位准确。党的二十大报告提出的“两步走”战略安排，到2035年基本实现社会主义现代化，到2050年建成社会主义现代化强国。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。我国沿海发达地区，应该比其他地区率先达到基本实现现代化的目标。按照习近平总书记对浙江的要求，我省要力争在高质量发展中奋力推进中国式现代化省域先行。党的二十届三中全会提出，到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平主席在第75届联合国大会上宣布中国将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和目标，2021年10月国务院发布《关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》，对绿色低碳发展提出了明确要求。中央关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见中提出，到2035年浙江高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕。浙江省第十五次党代会报告中提出，在高质量发展中实现中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行。浙江省委十五届七次全会提出，到2030年实现教育强省基本建成、科技强省基本建成、人才强省基本建成、浙江特色现代化产业体系基本建成等“四个基本建成”。各地在编制“十五五”规划中要综合考虑上述要求，结合实际提出经济社会发展的总体目标和具体目标。

4.指标体系科学合理。指标是中长期规划发展目标和战略任务的量化和具体化。随着经济社会发展的阶段性变化，每个五年规划的指标体系也要与时俱进地进行调整。“十五五”规划指标体系设置的原则：一是锚定基本实现社会主义现代化的总目标；二是完整准确全面贯彻新发展理念；三是约束性指标与预期性指标结合；四是注重指标之间的相互联系和协同性；五是便于指标监测、评估和考核。“十五五”规划指标体系应涵盖国民经济和社会发展领域，包括经济增长、科技创新、改革开放、民生福祉、共同富裕、生态环境、社会治理、安全保障等方面。一般省、市、县三级的规划指标，平原、山区、海岛地区的规划指标是不完全相同的，具有各自的特色。在具体指标设置中，国家和上位规划确定的约束性指标，一般下位规划都要有，便于逐级分解落实考核。预期性指标则可根据各地实际情况因地制宜地确定。新增规划指标要考虑指标的统计基础，具有可获得性。由于“十五五”规划的国际国内发展环境存在较大的不确定性，确定规划指标值的难度增大，可以考虑，有的指标采用定性表述，有的指标采用定量表述。指标值难以确定的，可采用区间的方式表示，以提高规划指标值的可达性和准确性。专项规划可根据实际情况设置具体指标。

5.战略任务重点突出。战略任务是中长期规划的主体部分，在整个规划中所占的篇幅最大。规划纲要涵盖国民经济和社会发展的方方面面，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。在地方“十五五”规划编制中，战略任务部分既要与国家和上位规划对标对表，口径上相对应；又要突出重点，针对本地的优势特点和薄弱环节提出相应的对策举措。在规划的内容上，既要讲普通话，贯彻落实中央的大政方针和上级的决策部署；又要讲当地话，切合本地实际，发挥其优势和特色。战略任务的表述要突出五个字：“新”“精”“深”“专”“实”。“新”即有新意、有创新；“精”即精炼、精准；“深”即深入、有深度；“专”即针对性、专业性强；“实”即具有可操作性和实效性。专项规划更要突出“专”“实”两个字。载体和抓手是规划战略任务的重要内容，包括行动方案、发展平台、建设项目、改革方案、政策举措、民生实事等，一般以专栏和图件的形式表示，既言简意赅，又通俗直观。

6.表现方式有所创新。过去发展规划的表现方式主要是文字加表格，后来增加了专栏、图件、名词解释、旁注、附录等形式。规划文本的体例一般有篇章式、板块式、报告式三种结构，应更多地采用篇章结构。规划语言也要改变传统的政论文的语言，更多地采用老百姓看得懂、听得懂的通俗语言。规划文本除文字版外，还可增加图文版、音像版等形式，以扩大规划的宣介，使中长期规划家喻户晓、人人皆知。

7.实施保障措施有力。加强党对规划工作的全面领导，把党的领导贯穿到规划实施的各领域和全过程。在各级“十五五”规划编制工作领导小组及其办公室的基础上，建立党委政府统一领导、各部门协同、省市县上下贯通的领导机制，及时解决规划实施中的重大问题，进一步完善规划实施的综合协调机制。正确处理好五年规划与党委、政府五年任期目标任务的关系，建立滚动接续实施机制。坚持“项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走”的原则，对纳入规划的重大建设项目在资源要素供给上给予重点保证。推进全省发展规划数字化平台与投资项目管理平台联通，以规划统筹项目、以项目落实规划，优化投资结构、合理布局项目，建立全省“一盘棋”的管控协调机制。在进一步完善发展规划中期评估的基础上，开展年度监测评估，把规划实施情况纳入各有关部门、地方领导班子和干部评价考核体系，并作为巡视巡察的重要内容，切实保障规划的有效实施。

三、编制地方＂十五五＂规划需要关注和研究的几个问题

1.改变“上下一般粗”的状况。我国的行政体制包括国家、省、市地、县、乡镇五个层级，就像一个漏斗一样，大体分宏观、中观、微观三个层次。从前几个五年规划看，国家、省、市、县几个层级的规划文本大多“上下一般粗”，而且四分之三的内容和文字基本相同，大话空话套话比较多。编制地方“十五五”规划要改变这种状况，根据省、市、县三个不同层级的特点编制好规划文本，少说普通话，多说当地话，彰显各地的优势和特色。

2.区分政府和市场“两只不同的手”。从“十一五”规划开始，五年规划指标已区分为发挥市场机制作用的预期性指标，和发挥政府调控和引导作用的约束性指标。作为“十五五”规划主体的战略任务部分，要正确区分政府职能与市场机制的不同表述，不能把两者混为一谈，功能和职责不清。这样，才有利于规划的有效实施。有的规划文本把两者分别表述是一种创新。

3.打破“行政区经济”。“行政区经济”的特点是：经济社会发展指标按行政区统计，投资项目按行政区审批核准，土地、环境容量、能耗、碳排放等公共资源按行政区分配，财政税收按行政区上缴和下拨等。“行政区经济”必然带来行政壁垒、地方保护主义等弊病。编制地方“十五五”规划，要按照中央关于建立全国统一大市场的要求，打破行政藩篱，加速地区之间资源要素的流动，建立公平竞争的营商环境，进一步提高经济社会的运行质量和效益。

4.正确处理好省、市、县三级规划之间的关系。省、市、县三级政府的职能不同，编制发展规划的范围和内容应与之相适应。编制地方“十五五”规划，要按照省、市、县三级财权和事权相匹配的原则，明确各级承担的基础设施、公共服务、环境保护和社会治理等职能，正确表述规划中的相关内容。实行省直管县财政体制的省份，要正确处理好省与设区市、设区市与县（市、区）之间的关系，进一步统筹资源要素配置的综合平衡，充分调动市、县两级的积极性和能动性，推动和促进区域协调发展。由于省、市、县三级政府的经济社会发展权限不同，实施产业、投资、土地、环境保护、社会治理等政策不同，五年规划战略任务中有关内容的表述也要有所区别。

5.调整优化区域空间布局。省、市、县国土空间规划已明确区域国土空间发展总体布局，划定“三区三线”管控要求。在编制“十五五”规划中，要按照经济发展、人口分布与资源环境承载能力相协调的原则，调整优化区域空间结构和布局，强化大中城市、县城、中心镇、重点村发展轴，并把制造业、服务业、农业的园区、平台和项目落地，明确具体区块。另一方面，随着经济社会发展的新变化，通过国土空间规划的年度监测和中期评估，对“十五五”时期区域空间结构和要素进行调整，同时相应调整三次产业的园区、平台、项目落地的具体区块。

6.加强与毗邻地区规划的衔接协调。毗邻地区之间的经济社会发展是相互联系、相互影响的，尤其是城市群、都市圈和流域地区，如长三角地区，浙江的环杭州湾地区、金义都市圈、瓯江流域地区。随着工业化、城市化和市场化的发展，毗邻地区之间经济社会联系和交流更加密切，一体化水平不断提高。在编制“十五五”规划中，要加强毗邻地区规划之间的衔接协调，尤其是跨区域的交通、能源、水利和数字化等基础设施建设项目，和共建共享公共服务和社会治理项目，进一步优化资源要素配置效率，提升经济社会发展的质量和水平。

    作者为：浙江省发展改革委原副巡视员、浙江省之江区域经济研究院副院长