“十五五” 规划作为迈向 2035 年基本实现社会主义现代化的 “承上启下关键篇”，既是对党的二十大战略部署的细化落实，也是完成二十届三中全会 300 多项改革任务的核心载体。其编制质量直接关系到民族复兴伟业的推进节奏与成效，规划编制人员需立足 “两个大局”，以科学方法论为支撑，在精准识变中谋篇布局，在系统协同中凝聚合力。

一、锚定历史方位：把握 “三个关键属性” 的时代内涵

高质量编制 “十五五” 规划，首要前提是精准把握其在发展进程中的独特定位，深刻理解其承载的多重战略使命。

（一）战略过渡性：从 “开局起步” 到 “攻坚突破” 的转折

“十四五” 的实践为现代化建设奠定了基础，而 “十五五” 正处于 “三个五年” 战略安排的中间节点 —— 既要巩固脱贫攻坚、科技创新等领域的既有成果，又要直面基础研究薄弱、区域差距固化等深层次矛盾。2025 年数据显示，我国基础研究占比仅 6.91%，东部三大城市群以 5% 国土面积集聚 54% 经济总量，这种 “优势固化与短板突出并存” 的格局，要求规划必须实现从 “量的积累” 到 “质的飞跃” 的转型。

（二）改革攻坚性：制度创新与发展实践的深度融合

二十届三中全会明确的改革任务需在 2029 年前全部完成，“十五五” 时期将成为改革的 “集中兑现期”。不同于以往侧重 “政策调整” 的改革模式，此次需聚焦生产关系重构，如数据要素市场化配置、知识产权保护机制等制度型开放领域。规划编制需将 “改革含量” 作为核心评价指标，使每项目标任务都承载制度创新功能。

（三）风险应对性：安全与发展的动态平衡

全球百年变局加速演进下，地缘政治冲突、技术封锁、经济波动等风险交织叠加，2025 年全球经济增长预期已降至 2.8% 的低位。规划需建立 “发展目标 — 风险阈值” 双轨评估体系，在产业链安全、能源保障、金融稳定等领域设置 “安全缓冲带”，实现 “以新安全格局保障新发展格局” 的战略要求。

 

二、创新编制方法论：构建 “三维协同” 的科学体系

 

借鉴习近平同志在厦门编制发展战略时 “顶层设计与基层创新结合” 的经验，“十五五” 规划编制需突破传统思维定式，形成系统完备的方法论框架。

（一）纵向贯通：从 “顶层引领” 到 “基层落地” 的双向互动

顶层设计锚定方向：以 2035 年 “进入创新型国家前列”“中等收入群体比重明显提高” 等目标为牵引，分解形成可量化的阶段性指标，如研发投入强度提升至 3% 以上、数字经济核心产业增加值占比突破 15%。需建立 “国家规划 — 专项规划 — 地方规划” 的目标传导机制，避免 “上下一般粗”。

基层实践注入活力：推广 “厦门经验” 中的调研论证模式，组织专家学者与一线工作者开展 “百城千企” 调研，形成民生需求清单与产业痛点台账。2025 年城市体检数据显示，老旧小区适老化改造需求满足率仅 35%，这类基层诉求需直接转化为规划任务。

（二）横向协同：多领域规划的 “一盘棋” 整合

针对 “十四五” 时期存在的规划碎片化问题，“十五五” 需建立 “三统一” 机制：

统一指标体系：将科技创新的 “基础研究占比”、生态环保的 “碳排放强度”、民生保障的 “公共服务均等化指数” 等纳入核心指标库，实现各专项规划目标对齐；

统一空间管控：以 “三区三线” 为刚性约束，整合产业、城乡、生态等规划的空间布局，解决 23 条省际断头路等协同难题；

统一项目管理：建立跨部门项目库，对智能制造、智慧城市等交叉领域项目实行 “一家牵头、多部门联审”，压缩审批时间 50% 以上。

（三）动态调适：“规划 — 实施 — 评估” 的闭环机制

引入 “弹性规划” 理念，在核心目标刚性约束的前提下，为新兴领域预留调整空间：

建立年度评估制度：参照城市体检 “8 大类 69 项指标” 体系，对规划实施效果进行量化评估；

设置中期调整窗口：针对技术突破、国际局势等重大变化，允许对部分任务的时序进度、实现路径进行优化；

强化评估结果运用：将评估结论与后续资金配置、政策修订直接挂钩，避免 “规划与实施两张皮”。

三、聚焦重点领域：实现 “四大突破” 的战略布局

规划编制需坚持 “整体布局与突出重点相结合”，在关键领域集中发力，以点的突破带动全局提升。

（一）新质生产力培育：科技创新与产业升级的双向赋能

把科技创新作为 “牛鼻子”，构建 “基础研究 — 技术攻关 — 成果转化” 全链条体系：

基础研究攻坚：设立国家基础研究专项基金，重点支持数学、量子科学等领域，推动基础研究占比从 6.91% 提升至 10%；

产业链安全重构：实施 “链长制 + 创新联合体” 模式，在芯片、新能源材料等领域建立 “备份产能”，2030 年前实现关键零部件国产化率 80% 以上；

数字经济赋能：推进 “人工智能 + 制造业” 专项行动，培育 10 个以上 “无边界创新城区”，带动传统产业效率提升 30%。

（二）区域城乡协调：从 “梯度差异” 到 “均衡发展” 的转型

破解要素单向流动导致的 “核心 — 边缘” 固化问题，需创新协调发展机制：

城市群一体化：在长三角、粤港澳等区域建立跨省税收分成、生态补偿等利益共享机制，提高医保异地结算覆盖率至 95%；

县域振兴突破：针对 200 余个人口净流出中小城市，规划 “特色产业 + 公共服务” 双提升工程，盘活 10 亿平方米低效用地；

城乡要素流动：全面推开农村集体经营性建设用地入市，建立宅基地有偿退出机制，2030 年前完成 17 亿平方米老旧住宅适老化改造。

（三）民生福祉改善：从 “普惠保障” 到 “品质提升” 的升级

践行 “造福人民” 的根本取向，把群众急难愁盼转化为具体规划任务：

收入分配改革：通过个税调节、职业技能培训等举措，推动中等收入群体从 4 亿扩大至 6 亿；

住房体系优化：扩大保障性租赁住房供给，使覆盖比例从 35% 提升至 60%，建立租金指导价与承租人权益保护制度；

公共服务均等：推进教育医疗资源县域统筹，实现农村每千人口执业医师数从 1.8 人提升至 2.5 人。

（四）绿色转型深化：“双碳” 目标与发展韧性的统筹

应对水、能源、碳排放多重红线叠加挑战，需构建市场化转型机制：

碳预算管理：按行业分解碳排放配额，实行 “阶梯式碳价”，2030 年碳价升至 150 元 / 吨；

绿色投融资创新：扩大绿色信贷规模至贷款总额 15%，发行长期绿色债券支持管网改造等长周期项目；

转型风险防控：设立 5000 亿元转型基金，培训 1000 万高技能人才，吸纳传统行业劳动力向新能源领域转移。

 

四、强化实施保障：健全 “三个体系” 的支撑机制

 

高质量规划的生命力在于落地见效，需从制度、资源、监督三方面构建保障体系。

（一）制度保障：政府与市场的协同发力

发挥社会主义市场经济优势，实现 “有效市场与有为政府” 有机结合：

政府职能转型：从 “资源配置者” 转向 “规则制定者”，深化 “放管服” 改革，清理 120 项以上地方保护政策；

市场活力激发：破除民间资本准入壁垒，在医疗、教育等领域允许民营企业参与率不低于 20%；

法治保障完善：制定《规划实施条例》，明确各主体权责，将规划任务纳入地方政府绩效考核。

（二）资源保障：资金与人才的精准配置

破解土地财政退坡带来的资源约束，创新资源配置模式：

多元融资机制：推广 REITs 模式盘活存量资产，设立 1 万亿元强国建设协调基金，统筹科技、教育等专项资金；

人才队伍建设：实施 “战略科学家 + 青年科技人才” 双培育计划，培养 4000 万高技能人才，建立弹性退休制度留住高端人才。

（三）监督保障：全过程的动态管控

建立 “事前论证、事中监测、事后评估” 的全周期监管：

事前科学论证：组织国际国内专家开展多方案比选，对重大项目实行社会稳定风险评估；

事中动态监测：运用 “城市大脑” 等数字化手段，对 69 项核心指标进行实时跟踪；

事后刚性评估：引入第三方机构开展独立评估，评估结果作为领导干部考核重要依据。

“十五五” 规划编制既是一项系统工程，更是一场治理能力的考验。规划编制人员需胸怀 “国之大者”，既要传承我国五年规划的制度优势，又要借鉴厦门发展战略编制中的调研论证、问计于民等宝贵经验；既要锚定 2035 年远景目标，又要破解当下的瓶颈堵点。唯有如此，才能编制出一部 “既能顶天立地、又能凝心聚力” 的高质量规划，为基本实现社会主义现代化筑牢根基。