上海市发展规划条例

（2025年5月28日上海市第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）

第一章  总    则

第一条  为了落实国家发展战略，推进本市统一规划体系建设，规范发展规划制定，保障发展规划实施，发挥发展规划战略导向作用，全面推动高质量发展，推进治理体系和治理能力现代化，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条  本市发展规划以及依据发展规划编制的专项规划、区域规划的制定、实施和监督管理等活动，适用本条例。

本条例所称发展规划，是指市、区国民经济和社会发展规划纲要。

第三条  发展规划的制定、实施和监督管理坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持完整准确全面贯彻新发展理念，围绕加快上海国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设，加强全局性谋划和战略性布局，扩大高水平对外开放，统筹发展和安全，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，践行人民城市理念，促进社会公平正义，增进人民福祉，推动上海加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用。

第四条  制定发展规划应当贯彻国家和本市经济社会发展的方针政策、战略部署，体现战略性、宏观性、政策性，增强指导和约束功能，践行全过程人民民主，提高科学化、民主化、法治化、规范化水平。

本市完善规划衔接、政策协同、监测评估和监督等机制，保障规划有效实施。

第五条  市、区人民政府应当加强对规划工作的组织领导，建立规划领导协调机制，推动规划衔接落实，协调解决相关重大问题，将工作经费纳入同级财政预算。

发展改革部门负责发展规划的研究编制、推进实施、监测评估等工作，按照职责对专项规划、区域规划进行统筹管理。有关部门和单位按照职责做好专项规划、区域规划的研究编制、推进实施、监测评估等工作。

财政、规划资源、统计等部门按照职责做好规划制定和实施的相关保障工作。

第六条  本市综合运用大数据、人工智能、云计算、区块链等现代信息技术，推动规划编制和实施的数字化应用。

本市建立发展规划信息系统，跟踪监测规划制定和实施进程，推动规划基础信息互联互通和归集共享。

第七条  本市推动与长江三角洲区域有关省、市建立规划协同机制，在规划编制和实施过程中加强信息互通、工作联动，强化重大问题联合研究、重大项目协同推进、重大政策共同实施，推动长江三角洲区域一体化高质量发展。

第二章  规划协同

第八条  本市发展规划应当落实国家发展规划，以国民经济和社会发展为对象编制，服务国家战略、明确政府工作重点、引导规范经营主体行为，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据。

市发展规划是本市其他各级各类规划的遵循。

第九条  本市健全国民经济和社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划、区域规划实施支撑作用，加强各类规划的衔接协调，形成规划合力。

第十条  专项规划应当依据发展规划编制，以国民经济和社会发展特定领域为对象，对发展规划在特定领域明确的重大指标、重大任务、重大项目、重大政策等进行细化落实。

第十一条  区域规划应当依据发展规划编制，以发展规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域、承担重大战略任务的特定区域为对象，对发展规划在特定区域明确的重大指标、重大任务、重大项目、重大政策等进行细化落实。

第十二条  国土空间规划的制定、实施应当与发展规划进行衔接协调，为发展规划落地实施提供空间保障，对专项规划、区域规划提出的空间开发保护活动提供指导、约束和支撑。

第三章  规划制定

第十三条  发展规划由市、区人民政府根据同级党委关于制定发展规划的建议组织编制，发展改革部门会同有关部门承担具体编制工作。

专项规划由行业主管部门或者相关单位按照职责编制。

区域规划由市、区人民政府指定的单位、区域管理机构按照职责编制。

第十四条  发展规划应当包括以下主要内容：

（一）发展基础、发展环境；

（二）指导方针；

（三）发展目标和指标体系；

（四）重大战略和重大举措时空安排，空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局；

（五）重大任务、重大项目、重大政策；

（六）规划实施的保障措施。

专项规划、区域规划应当按照编制规范编制。专项规划、区域规划编制规范由市发展改革部门制定。

第十五条  发展规划的规划期为五年，规划目标可以展望到十年以上。专项规划、区域规划的规划期应当与发展规划相一致。

第十六条  编制发展规划、专项规划和区域规划应当遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，坚持国内和国际相统筹、目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通、全面规划和突出重点相协调、战略性和操作性相统一、成本和绩效相匹配。

第十七条  本市专项规划、区域规划的编制立项实行目录清单管理。

编制专项规划、区域规划前，有关部门应当向同级发展改革部门提出立项申请，由发展改革部门统筹协调后制定规划编制目录清单建议，报本级人民政府批准后形成规划编制目录清单。

未列入规划编制目录清单的，除上级有关部门或者本级人民政府要求外，不得编制专项规划、区域规划。根据上级有关部门或者本级人民政府要求编制的，规划编制部门应当将编制方案报同级发展改革部门备案。

第十八条  规划编制部门应当组织开展前期研究，深入研究全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题，科学研判发展环境和发展趋势，准确把握阶段性特征和发展方向，研究提出解决方案，形成规划基本思路。

发展规划基本思路经本级人民政府审议后，应当报同级党委，为形成党委关于制定发展规划的建议提供参考。专项规划、区域规划的基本思路应当报同级发展改革部门。

第十九条  规划编制部门应当加强对人口、土地、海域、能源等资源要素的测算和统筹，加强成本预算绩效管理，平衡要素投入成本和经济社会生态效益。

第二十条  编制发展规划应当征求本级人民代表大会有关专门委员会和常务委员会有关工作机构、本级政治协商会议有关专门委员会、同级有关部门和单位、下一级人民政府的意见。编制专项规划、区域规划应当征求同级有关部门和单位、有关下一级人民政府的意见。

第二十一条  编制发展规划、专项规划和区域规划应当健全公众参与机制。规划编制部门应当向社会公开征集建议，通过实地走访、座谈会、问卷调查等多种途径和方式广泛听取人民群众和社会各方面意见。

规划编制部门应当深入研究、积极采纳各方面提出的意见。

第二十二条  编制发展规划、专项规划和区域规划应当健全专家咨询论证制度。规划编制部门应当邀请相关领域专家对规划内容的科学性、合理性、可行性等提出论证意见并形成论证报告。

专家应当独立开展咨询论证工作，客观、公正、科学、严谨地提出咨询论证意见，对咨询论证中所知悉的国家秘密、工作秘密等依法负有保密义务。

第二十三条  发展规划草案应当在提请本级人民政府审议前，报上一级发展改革部门进行衔接审查；专项规划、区域规划草案应当与上一级和同级相关规划衔接协调，在审批前报同级发展改革部门进行与发展规划的衔接审查。报送衔接审查时，应当一并附送草案编制说明、专家论证报告等材料。

市、区发展改革部门应当以发展战略、目标指标、重大任务、重大项目和重大政策等为重点进行衔接审查，并在三十个工作日内出具衔接审查意见。规划编制部门应当按照衔接审查意见进行修改。

第二十四条  发展规划草案报同级党委、人民政府审议后，由人民政府按照程序提请本级人民代表大会审查和批准，并附送草案编制说明、上一规划期发展规划实施情况总结评估报告等材料。在提请本级人民代表大会审查和批准前，发展改革部门应当按照规定将发展规划草案以及相关材料送本级人民代表大会财政经济委员会开展初步审查。

列入规划编制目录清单的专项规划、区域规划，草案报请本级人民政府批准，需要报国家有关部门批准的，按照有关规定执行。根据本条例第十七条第三款规定经备案的专项规划、区域规划，草案按照上级有关部门或者本级人民政府的要求报请批准。本市与国家有关部门联合编制的专项规划、区域规划，草案根据国家有关规定报请批准。专项规划、区域规划应当在批准后二十个工作日内向社会公布，及时开展宣传解读，法律、法规另有规定或者涉及国家秘密的除外。

第二十五条  发展改革部门应当在发展规划批准后二十个工作日内，报上一级发展改革部门备案。国家另有规定的，从其规定。

专项规划、区域规划编制部门应当在规划批准后二十个工作日内，报同级发展改革部门备案。

第四章  规划实施

第二十六条  市、区人民政府负责组织实施发展规划。发展改革部门会同有关部门和单位拟订发展规划实施方案，报经本级人民政府批准后实施。有关部门和单位应当根据发展规划及其实施方案，明确具体工作安排和推进措施。

专项规划、区域规划的编制部门负责组织实施专项规划、区域规划，明确责任分工、具体工作安排和推进措施。

第二十七条  发展改革部门应当拟订国民经济和社会发展年度计划，贯彻发展规划提出的发展目标和重大任务、重大项目、重大政策，将发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标，做好年度间综合平衡，合理确定年度工作重点。

国民经济和社会发展年度计划按照程序提请本级人民代表大会审查和批准后执行。市、区人民政府应当按照程序向本级人民代表大会及其常务委员会报告国民经济和社会发展年度计划执行情况。

第二十八条  市、区人民政府围绕实施发展规划，促进财政、土地、就业、金融、产业、区域等政策协同发力，增强宏观政策取向一致性。

重大生产力布局和自然资源、人口、环境、社会等公共政策的制定，应当符合发展规划确定的发展方向、主要目标和重点举措。

财政资金应当优先投向发展规划确定的重大任务和重大项目。

第二十九条  市、区人民政府和有关部门应当引导要素资源向有利于发展规划实施的方向和结构合理配置，对列入发展规划重大项目的土地、海域、能源等需求应当优先予以保障。

第三十条  规划编制部门对规划实施情况进行动态监测，分析规划实施存在的主要问题及其原因，提出应对举措。动态监测结果作为加强和改进规划实施的重要依据。

发展规划动态监测材料应当按照规定送本级人民代表大会财政经济委员会。

第三十一条  市、区人民政府组织对发展规划实施情况进行中期评估，形成中期评估报告，报同级党委同意后，提请本级人民代表大会常务委员会审议，并根据审议意见，在规定时间内向本级人民代表大会常务委员会报送研究处理情况。区发展规划中期评估报告，应当报市发展改革部门。

规划编制部门对专项规划、区域规划实施情况进行中期评估，形成中期评估报告，报同级发展改革部门。

中期评估结果作为加强和改进规划实施的重要依据。

第三十二条  规划期结束前，市、区人民政府组织对发展规划实施情况进行总结评估，形成总结评估报告，报同级党委同意后，与提请审查和批准的下一规划期发展规划草案一并提交本级人民代表大会。区发展规划总结评估报告，应当报市发展改革部门。

规划编制部门对专项规划、区域规划实施情况进行总结评估，形成总结评估报告，报同级发展改革部门。总结评估结果作为批准下一规划期规划的参考。

第三十三条  规划编制部门开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估时，可以依法委托专业机构、社会组织等第三方进行，并广泛听取社会公众的意见。

第三十四条  依法制定的规划，未经法定程序不得调整。

发展规划在实施中依法确需调整的，由市、区人民政府提出调整方案，报同级党委同意后，按照规定提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。在提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准前，发展改革部门应当按照规定将调整方案送本级人民代表大会财政经济委员会开展初步审查。

专项规划、区域规划因发展规划调整或者在实施中确需调整的，由规划编制部门提出调整方案，按照本条例第二十四条第二款规定报请批准，并报同级发展改革部门。

第五章  规划监督

第三十五条  市、区人民代表大会及其常务委员会通过听取和审议专项工作报告、询问和质询、特定问题调查、专题调研等方式，加强对发展规划实施情况的监督。

市、区人民代表大会财政经济委员会和有关专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，做好发展规划实施的监督工作，推动发展规划顺利实施。

第三十六条  监察机关和审计机关依法对规划实施情况进行监督。

第三十七条  任何单位和个人可以就规划制定、实施中的重要问题向规划编制部门或者其他有关部门提出意见建议，有关部门应当及时处理。

第三十八条  发展规划实施情况应当作为衡量各区、各部门依法履职情况的重要参考。

第三十九条  国家工作人员在规划制定、实施中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为的，依法追究责任。

第六章  附    则

第四十条  本条例自2025年7月1日起施行。

 

 

立法背景

 

 

科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验。《条例》深入贯彻习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出的重要指示精神以及在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上的重要讲话精神，明确了本市发展规划应当落实国家发展战略、贯彻国家发展规划，确立发展规划在规划体系中的战略导向作用，规定了规划编制、审批、实施、监督等各环节的要求，是推进治理体系和治理能力现代化的重要法规。

 

主要亮点

 

 

《条例》共六章四十条。主要亮点如下：

坚持提高政治站位

把顶层设计和问计于民统一起来

 

一是明确规划工作坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持完整准确全面贯彻新发展理念，服务加快上海“五个中心”建设，推动上海在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用。

二是健全党委提出规划建议、政府组织编制规划纲要、人大审查批准后公布实施的工作机制；践行全过程人民民主，把顶层设计和问计于民统一起来。

三是明确规划的制定应当贯彻国家和本市经济社会发展的方针政策、战略部署；通过完善规划衔接、政策协同、监测评估和监督等机制，保障规划有效实施。

全方位构建本市统一规划体系

形成规划协同合力

 

一是明确发展规划是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要安排，市发展规划是本市其他各级各类规划的遵循。

二是健全国民经济和社会发展规划制度体系，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。

三是明确发展规划落实机制，专项规划和区域规划细化落实发展规划，国土空间规划为发展规划落地实施提供空间保障。

四是服务长三角一体化发展战略，推动与长三角有关省市建立规划协同机制，强化重大问题联合研究、重大项目协同推进、重大政策共同实施。

提高规划编制质量

确保规划实用管用

 

一是编制部门应当开展前期研究，深入研究重大问题，科学研判发展环境和趋势，准确把握阶段性特征和发展方向，加强资源要素测算。

二是突出规划衔接协调，强化衔接审查程序，确保不同层级、不同类型规划之间衔接协调。

三是明确规划审议审批要求，发展规划根据党委的规划建议编制，按照程序经同级党委、政府审议后，提请人大审查、批准。

四是明确专项规划、区域规划的编制立项实行目录清单管理，以有效优化规划资源配置，更好保障重点领域、重点区域发展。

打造全周期管理闭环

推动规划从蓝图转化为实景画

 

一是健全推进落实机制，加强发展规划、专项规划和区域规划的组织实施，各相关部门应当明确规划实施的具体工作安排、推进措施等。

二是落实年度计划推进，年度计划滚动落实发展规划，设置年度目标，做好年度间综合平衡，合理确定年度工作重点。

三是加强政策协同和要素保障，促进财政、土地、就业、金融、产业、区域等政策协同发力，增强宏观政策取向一致性。

四是健全监测评估机制，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，强化监测结果和评估报告的有效应用。

突出对规划制定、实施情况的全方位监督

维护规划严肃性权威性

 

一是规定人大及其常务委员会以及有关专门委员会对发展规划实施情况的监督，监察机关和审计机关依法进行监督。

二是规定单位和个人可以就规划制定、实施中的重要问题向规划编制部门或者其他有关部门提出意见建议。

三是规定发展规划实施情况应当作为衡量各区、各部门依法履职情况的重要参考。

四是规定国家工作人员在规划制定、实施过程中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者其他违法行为的，依法追究责任。