为了赢得未来产业发展先机、抢占世界科技和产业竞争的制高点，世界主要国家和地区纷纷加强了对未来产业的谋划布局。本文通过对美国、欧盟、德国、英国、日本等主要经济体推出的相关政策梳理总结发现，这些经济体都是立足本国（地区）的优势领域、产业特色等，围绕量子科学、人工智能、未来网络、生命健康、新能源、新材料、空天海洋等从不同方向切入和着力。加大突破性技术和硬科技领域的研发投入、培育和吸引多层次人才、完善科技基础设施、强化科技政策和产业政策的作用几乎成为主要经济体共同采取的战略举措。

 

　　借鉴发达经济体的经验，我国推动未来产业的发展应该在洞察全球未来产业布局和发展态势的基础上，充分发挥我国的体制优势，从提升科技研发水平、研发效能、研发投入、基础设施、人才培育等方面持续发力，为未来产业发展营造良好的环境。

 

　　随着新一轮科技革命和产业变革的深入演进，为了赢得未来产业发展先机、抢占世界科技和产业竞争的制高点，世界主要经济体纷纷加强了对未来产业的谋划布局，出台相关发展战略，加大支持和投入力度。各主要经济体虽在未来产业大方向上表现出一致性，但在重点领域选择、扶持政策举措等方面各有特色。

 

　　一、美国：超前布局，确保在未来产业领域的全球领导地位

 

　　科技革命往往会改变国家间的竞争格局，美国作为超级大国，长期在科技、经济以及军事等方面处于世界领先地位。近年来，面对不断增强的国际竞争压力以及美国以制造业为代表的国家竞争力的下滑和不断激化的国内矛盾，为了在新一轮科技革命和产业变革中确保在技术和创新方面的领导地位，美国加快了对未来产业布局的步伐。

 

　　（一）主要战略部署

 

　　2019年2月，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布《美国将主导未来产业》，提出了联邦政府推动新技术发展的政策理念。美国将发挥独特的研发生态系统优势，重点发展量子信息科学（QIS）、人工智能（AI）、先进通信网络/5G、先进制造和生物技术五个领域（见表1），以及支撑未来产业发展的未来计算生态系统和未来产业发展实现的远程车辆自动驾驶技术。2020年美国总统科技顾问委员会（PCAST）发布的《关于加强美国未来产业领导地位的建议》，提议通过与政府机构、工业界和学术界协作，将基础研究的成果与早期应用相结合，强化未来产业发展。同年，由美国两党参议员组成的团体提出的《2020年未来产业法案》（Industries of the Future Act of 2020），要求确保在人工智能、量子信息科学、生物技术、下一代无线网络和基础设施、先进制造、合成生物学等未来产业的联邦研发投入，以保持美国在全球经济的领导地位。2020年10月，美国国务院发布《关键与新兴技术国家战略》，明确了20项为保持美国全球领导力而需要重点发展的关键与新兴技术清单，该报告虽然没有明确提及“未来产业”，但所提及的高级计算、人工智能、自主系统、量子信息科学等都属于未来产业的范畴。2021年1月PCAST发布的《未来产业研究所：美国科学与技术领导力的新模式》提出，着力打造未来产业新型研发模式、管理结构和运营机制等，推动美国基础、应用研究和未来技术的商业化产业化进程。上述一系列战略举措的密集出台，为美国强化未来产业的全球领导地位提供了重要保障。

 

　　美国未来产业的战略布局不仅关注新兴科学技术发展，而且重点在于利用科学技术支持经济、能源、健康等国家战略需求，期待通过未来产业交叉融合带来更为先进的生产工具和生产技术，产生明显的溢出效应和积极的正外部性，持续带动上下游产业增长升级，带动教育、医疗、交通和通信等重要领域的革命性变化，从而巩固美国在未来产业领域的领导地位。

 

　　（二）支持未来产业发展的主要举措

 

　　OSTP指出，美国将统筹协调政府各个部门，由联邦政府、企业、院校和科研机构共同参与，加大对新兴技术群投入，从基础研究和发展、劳动力发展、宽松监管和国际参与四个方面布局美国未来产业。如表2所示，近几年美国通过发布各项发展战略、行动计划、政策指引等功能性产业政策，指导科研投入、人才吸引、基础设施建设等环节，引导创新资源聚集，营造了有利于未来产业发展的政策环境，使美国未来产业核心竞争力不断增强。

 

　　1.加大对人工智能、量子信息科学等重点领域的投入力度

 

　　美国在2020—2023财年研发预算优先领域备忘录中，均明确表示将人工智能、量子信息科学等未来产业作为国家科技发展的优先领域（见表3）。拜登竞选时表示，将在四年内提供3000亿美元的联邦研发资金，大力促进美国先进材料、生物技术等科技产业发展。2021年美国众议院科学委员会在提出的《NSF未来法案》中计划向未来产业领域投入726亿美元。美国国会发布《无尽前沿法案》，计划五年之内投放1100亿美元，支持量子信息科学、人工智能等新兴技术群基础和应用研究、商业化、教育培训等项目。

 

　　以量子信息科学（QIS）领域为例，美国能源部（DOE）、美国国家标准与技术研究院（NIST）和美国国家科学基金会（NSF）是QIS主要的资助机构，近年来QIS研发投入不断增加。NIST计划2019—2023年每年投入8000万美元支持其基础研究、应用研究、基础设施建设、人才培养等活动；NSF资助开展量子信息科学与工程的基础研究、教育计划，建立2-5个多学科量子研究中心，在2019—2023财年度为每个中心的拨款不超过1000万美元；DOE资助建立2-5个QIS研究中心进行基础研究，在2019—2023财年度为每个中心的拨款不超过2500万美元。

 

　　2.完善教育体制，培育和引进多层次人才

 

　　科技创新竞争的本质是人才竞争，美国经济的繁荣离不开其强大的人才队伍支撑。从20世纪50年代开始，美国多次修改《移民法》，规定任何国籍、信仰、种族以及性别的高技能人才可以不受限制地享受各项政策优惠措施和优先移民美国的权利。根据2022年QS世界大学排名，麻省理工学院连续十年排名第一，前10名中有一半学校来自美国，其完善的高等教育体制、先进的教育理念和教育方式，培养和吸引了大批兼具较强理论和实践能力的未来社会发展所需的人才为美国工作。

 

　　除高等教育外，美国从中学到大学的各项CTE项目、两年制社区学院等职业教育也系统开展STEM教育，增加科学、技术、工程、数学等项目，提供商业管理、软件设计、自动化等课程，培养了一批具有批判性思维和创新技能的高技能技术工人。2018年美国政府发布《美国学徒制扩张任务》，对1619年传入美国的学徒制度进行改革，联邦政府从教育与资格认证两方面吸引企业引入学徒制，并专门创建基于学徒制的数据平台，帮助求职者迅速了解其感兴趣的行业相关的学徒计划，采用“工学结合”的方式为工人提供更多机会获得基于能力的行业认可的资格证书，将技能工人与需要他们的未来行业相匹配。

 

　　3.强化新型基础设施建设支撑未来产业发展

 

　　《美国将主导未来产业》报告将人工智能、先进制造、量子信息科学技术、5G四大关键技术领域视为美国新型基础设施。科技和技术基础设施作为激发技术创新与应用，推动产业高质量发展的基石，美国高度重视其建设。2009年奥巴马政府出台《美国复苏与再投资法案》，投资1200亿美元用于科学研究、基础设施以及实验室大型仪器设备的更新。2018年特朗普政府发布《美国重建基础设施立法纲要》，重点投资建设5G通信基站、宽带网络、大数据等基础设施，加大高速互联网技术等新兴技术的研发和应用，抢占未来产业布局战略制高点。2021年拜登政府再次签署《基础设施投资和就业法案》，旨在布局电网和宽带网络等基础设施建设领域最具战略性、最有效的投资。

 

　　近年来，美国能源部提出实施“前路计划”，设立“百亿亿次计算项目”，部署百亿亿次超级计算机，解决并行性、内存和存储问题，为推进基础设施建设提供运算支撑；在南达科他州开工建设长基线中微子设施，开展地下深层中微子试验场所。为提高国家生物安全，美国新建5家生物安全四级实验室，包括美国国家过敏和传染病研究所、加尔维斯顿国家实验室、美国国家生物卫生分析与对策中心等。在人工智能领域，美国发布《国家人工智能研发战略规划》，提出要开发人工智能共享数据集和测试环境平台，开发开源软件库和工具集等。现阶段美国技术基础设施和创新支持体系已经较为完善，为未来技术和技能积累，把握新一轮科技革命和未来产业变革趋势积累了显著优势。

 

　　二、欧盟：布局未来产业，巩固和提升全球竞争力

 

　　近年来，随着新一代技术的发展，欧盟为了巩固和提升国际竞争力，振兴欧盟经济，相继在人工智能、量子技术、自动驾驶、生物科技、低碳技术、数字健康、氢技术、新一代通信、空天科技、纳米技术等领域布局。

 

　　（一）主要战略部署

 

　　欧盟委员会于2019年发布《加强面向未来欧盟产业战略价值链报告》，该报告由欧洲共同利益重大项目战略论坛（IPCEI）专家组拟定，计划提高欧洲六大战略性和面向未来产业的全球竞争力和领导力。六大产业包括：互联且清洁的自动驾驶汽车、氢技术及其系统、智能健康、工业互联网、低碳产业和网络安全，从多渠道协同投资、加强政策扶植和提升研发支撑等方面为加强各产业战略价值链提供了政策建议。

 

　　欧盟成员国也纷纷根据本国产业既有优势和特点，提出差异化的未来产业战略，确定重点发展的领域。在人工智能领域，2018年5月，法国发布《法国人工智能战略》，目的是使法国成为人工智能强国。2019年，丹麦政府出台了《人工智能国家战略》，提出人工智能的发展能提升丹麦的企业竞争力，并加强公共部门的服务管理能力。在量子信息科学领域，2015年，荷兰制定了10年期的量子计算发展计划。2018年，欧盟启动了10年期的量子技术旗舰项目。在数字技术领域，爱尔兰发挥自身大数据产业优势，打造“欧洲数据中心”，重在对区块链、人工智能和物联网等技术进行研发，提高数据中心安全的优先级，提升其安全指数，以安全性保障爱尔兰科技发展。在氢能领域，近年来，随着欧盟对能源转型和气候变化的关注度不断加大，不仅将氢能作为实现“碳中和”、控制气候变化和发展新能源的目标，而且作为实现经济结构性转型、为后疫情时代注入发展动能的重要路径，并力争成为该领域全球的引领力量。2020年7月，欧盟委员会推出《气候中性的欧洲氢能战略》，制定了欧盟发展氢能的路线图，大力促进氢能特别是可再生能源制氢产业的发展以及氢能的广泛应用。目前，已经有26个成员国加入欧盟牵头成立的“氢能倡议”，14个成员国将氢能列入国家替代化石能源的政策框架。在航空航天领域，2016年，欧盟发布《欧洲太空战略》，提出航天科技开发由用户需求驱动，服务当下的新需求，特别是气候变化、可持续发展和国防与安全等的需求。2020年3月，欧盟委员会发布《欧洲新工业战略》，明确提出“寻求民用、航天和国防工业之间的协同作用”。2021年2月，欧盟委员会出台《民用、国防和航天工业协同行动计划》政策文件，勾画了促进欧盟民用、国防和航天工业强大协同发展的具体路线图，启动欧盟无人机技术、基于集成量子加密技术的欧盟天基全球安全通信系统、空间交通管理等旗舰项目，促进技术交叉融合。

 

　　（二）支持未来产业发展的主要举措

 

　　1.为未来技术研发提供长期、多元化的资金支持

 

　　2019年8月，欧盟委员会设立了由成员国出资，规模高达100亿欧元的主权财富基金——欧洲未来基金（European Future Fund），致力于对欧盟具有战略性意义的重要领域的企业进行长期投资，以鼓励欧洲公司实现对来自美国和欧洲竞争对手的赶超。2021年3月，欧盟委员会发布的《欧洲地平线2021—2024》计划，欧盟将在未来7年中投入超过955亿欧元助力欧盟科技发展。在近三年中主要投资在四个战略方向：一是通过引领关键新兴技术、部门和价值链的发展，促进开放的战略自主；二是恢复欧洲的生态系统和生物多样性，并以可持续的方式管理自然资源；三是使欧洲成为第一个数字化循环、气候中和可持续的经济体；四是创建一个更具弹性、包容性和民主的欧洲社会。

 

　　欧盟成员国也同步提出了发展计划。2020年11月，法国国民议会审议通过了法国高等教育、研究与创新部（MESRI）提交的《2021—2030研究计划法案》。从研发投入来看，法国政府将在未来十年内以逐年递增的方式向公共研发领域增加250亿欧元的财政预算，以确保2030年实现3%的研发经费投入强度目标。一是逐年提高竞争性基础研究项目资助规模。以2020财年预算为基准，力争2027年起实现向法国国家科研署稳定增加10亿欧元的目标，将项目资助率由2016年的16%提升至2030年的30%。二是加大对中型科技基础设施的建设力度，优先学科包括物理、化学、地球科学、生命科学以及与大数据开放和使用相关的领域。三是扩大科研人员规模，在维持现有人员编制的基础上，允许国家科研机构和高等院校逐年扩编，主要用于招聘技术型人才和研究型“初级教授”（方晓东等，2021）。

 

　　2.优化人才教育，促进人才域内外有序规范流动

 

　　欧盟通过大力加强人才队伍建设、优化人才教育重点和强化人才域内外流动来培养与未来科技战略相贴合的人才。例如，法国通过将高等教育和研究创新部门改组融合，实行“大部委”制来统领人才教育和创新，以期在面对国际形势的深刻变化和日益激烈的大国竞争下提振本国科学研究事业，捍卫国家科技主权以及世界科技强国地位。此外，欧洲各国政府着力于打通人才流动渠道，消除人才流动障碍。一方面通过建立专门的平台，促进人才有序规范流动；另一方面提升本国学术环境的吸引力，促进人才回流。同时，各国政府利用项目引导，推动人才跨学科、跨行业流动，培养复合型人才。在整个欧洲范围内，也致力于提高科研一体化水平，促进人才均衡流动（熊缨等，2020）。在《欧盟新产业战略》中，欧盟还出台数字化教育行动方案，强调教育与数字平台的结合，为培养人才提供有力支撑。通过推进教育培训系统现代化，培养专业人才，支持劳动力市场转型，及时调整社会保障体系。

 

　　3.加强创新基础设施建设，制定和完善未来规则

 

　　欧洲通过投资尖端设备、尖端实验室、未来工业技术平台等加强创新基础设施建设，不断推动创新成果转化。同时，整体上加强创新环境和创新生态建设，加强各类创新基础设施的横向联系。

 

　　欧盟特别重视制定和完善未来产业规则，通过对规则话语权的掌控，一方面保护本域内相关产业，另一方面试图领导未来产业。在欧盟委员会出台的《欧洲人工智能》战略中，欧盟提出要率先确立合适的人工智能伦理与法律框架，对现有人工智能产品的权责进行规范，深入分析面临的各项挑战，也需要相关各方通力合作，并通过欧洲人工智能联盟出台具体的人工智能伦理准则（殷佳章等，2020）。在欧盟委员会出台的《民用、国防和航天工业协同行动计划》中，欧洲探索航天事业的民用军用融合模式，与相关利益方密切合作，促进民用与国防混合标准的使用和新规则的制定。在欧洲的新能源战略中，欧盟通过加强氢能源的基础设施建设、统一监管规则，积极争取国际标准制定权和全球领导权，占据全球氢能产业制高点。

 

　　4.转向保护性产业政策，强化政府的作用

 

　　在欧盟委员会发布的《欧洲新产业战略》中，欧盟提出了一系列保护性的产业政策，通过强化国家和政府的作用，在外来贸易威胁下对相关行业进行保护，对重点行业进行战略扶持。在实现手段上，由传统的主要依靠市场进行自发调节的手段，转向更加依靠国家直接干预而达成目标的手段。在复杂的内外部环境下，政府作用不断加强，干预型的产业政策更具保护色彩。

 

　　三、德国：推动突破性创新活动，掌握未来产业主导权和技术主导力

 

　　随着信息技术和互联网的发展，全球价值链结构发生了深刻的变化，国家间的产业竞争日益加剧，德国在信息化发展方面相对滞后，传统制造业竞争力下降。同时，全球经济重心的转移、逆全球化趋势的加剧和疫情的冲击对德国未来产业的战略布局都提出了新的要求。

 

　　（一）主要战略部署

 

　　德国在2013年提出“工业4.0”战略以后，又相继出台了《研究与创新为人民——高技术战略2025》《国家工业战略2030》《人工智能战略》等战略文件，重点围绕智能制造、基础科研、人工智能、清洁能源、数字化转型、数字基础设施建设等方面对德国未来产业作出战略部署（见表4）。

 

　　德国政府根据德国的产业基础和未来预期，在加大基础科研投入、提升科技实力的基础上，重点将国家战略的重心倾向于以下方面：加强数字化基础设施建设，补齐信息化时代落后短板；巩固和提升国家工业制造业地位，突破传统工业困局；聚焦清洁能源发展，成为氢能技术的领导者。

 

　　（二）支持未来产业发展的主要举措

 

　　1.以加大基础科研和重点领域的投入维持德国在全球科技领域的领先地位

 

　　在基础科研的投入上，根据“HTS2025”，联邦政府在财政上设定了新的研发和具体的投入目标，计划到2025年实现联邦研发投入占GDP的比例达3.5%。同时，调整了“高技术战略”的计划编制方式和内容，更加注重对数字化潜力的开发以及研发成果向高质量产品和工艺的转化，也更加注重加强不同政府部门间的协同配合。通过“HTS2025”，德国希望保持在全球科技领域的领先地位，并做到更好。

 

　　德国针对新冠疫情对经济的影响，通过大力投入未来产业刺激经济复苏。在重点战略的投入中，德国重点关注新能源投入，以“绿氢”作为其能源转型的方向主要在于德国氢气产能基础良好，大约占到全球总量的20%。在实施中，德国总投资90亿欧元大力支持“绿氢”的发展，并计划到2030年重塑欧洲与国家市场。在人工智能和量子领域投资70亿欧元用于超级计算机、量子计算机等技术的研发。此外，德国还通过药物和疫苗的研发以及有效数据的使用来抗击疫情冲击，投资95亿欧元用于疫苗研发、改善医疗条件等，投资100亿欧元于联邦政府数据战略，用于电子政务系统、5G通信、6G通信等的建设和研发。

 

　　2.强化政府干预，构建促进未来产业发展的制度框架

 

　　在《国家工业战略2030》中，德国有针对性地扶持各大重点工业领域，力图保持其先进工业制造的全球核心竞争力。首先，在新能源、人工智能、自动驾驶等关键领域，运用包括政府补贴、援助甚至是接管重要企业的方式深度参与相关产业发展，同时进一步完善利于企业发展的制度框架，改善国内营商环境。其次，全面鼓励创新，增加研发支持力度。活跃市场，以充分调动私人资本用于人工智能、数字化、生物科技、纳米技术等领域的研发投入，更加注重打造属于欧洲自己的数字化基础设施。然后，维护科技主权，加大对外审查力度，目的在于为外商投资营造一个公平的竞争环境。最后，加大对中小企业的扶持力度，并上升到国家战略的高度，保护德国中小企业的传统优势。德国也计划到2030年逐步将工业增加值的比重在德国和欧盟分别提高到25%和20%，努力维护德国国内工业产业链的完整性，以应对国外风险。

 

　　3.加强基础设施建设，加快数字化转型

 

　　德国致力于数字基础设施建设，在《联邦政府数据战略》中，德国政府提出数字化发展的基础是要创建持续有效的数字化基础设施，增加创新和负责任的数据使用，提高数据技能并建立数据文化，最终目标是使联邦政府成为数据使用的世界领导者。在2021年的“国家改革计划”中，德国政府在应对主要宏观经济挑战的举措中多次提到数字化转型，包括：①加大数字化转型投资；②推动对数字基础设施的投资，挖掘数字化潜力；③战略性地塑造数字化，支持中小企业进行数字化转型；④利用数字化实现能源转型等。数字化转型几乎贯穿未来产业布局的各个方面，德国也越来越注重数字化的发展，帮助解决社会问题。

 

　　4.强化人才培养和人才储备

 

　　德国加强对教育的投资，改善教育的基础设施和提升教育的质量。德国重视产学研的合作，通过建立孵化中心，实现人才在大学、科研机构、企业间的流动，促进产学研深度交流（苏铮等，2021）。德国还组建学术国际网络（GAIN）等，面向国外工作的德裔学者，为他们提供德国就业相关的政策信息、工作岗位、资助机会等，通过打通国际交流渠道，鼓励德国人才回流来强化本国人力资源。