“十四五”规划期，发展和稳定都面临新的形势，面临既要创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，又要树立国家总体发展观。整个“十四五”规划期，中国开发将区在经济体制、治理模式、政策创新与机制创新方面开展了前所未有的改革创新。“十四五”规划期，也是人类科技持续发展的时期，开发区在治理中，应借助云计算、物联网、移动互联网等新技术，发挥其在创新能力、资源优化配置、生产方式变革、管理创新等方面的引擎作用，构建“布局合理、土地集约，产业集群、技术先进，管理科学、高效运转，成本低廉、效益突出，绿色发展、环境友好，服务优质、品牌领先”的智慧型现代开发区，成为“十四五”规划期开发区建设的重要任务。

 

“十三五”规划期，国内开发区的运营与治理模式主要有5种：

 

1. 政府运营治理模式

这里的政府运营模式与前面所说的行政主导型开发区有关联，但却是不同概念。政府运营模式往往在行政主导型开发区比较常见，开发区由政府投资开发，开发区为入驻的公司提供一些税务代理、行政事务代理的服务，然后收取一些服务费用，同时政府部门也会给开发区一些招商代理费用和税费收取的优惠。政府运营模式适合于一些规模小，管理简单的开发区。对于一些大型的开发区，这样的运营模式无法保证开发区的长期运营。扬州邮政跨境电商产业园就属于这类运营模式，它由扬州市邮政局投资运营，提供多项优惠政策和利好，入驻的跨境电商可享受退税、结汇、培训等系列服务和邮费优惠福利。

 

2. 投资运营治理模式

 

投资运营模式是通过政府投资建设开发区，然后通过房租、固定资产等作为合作资产，孵化有发展潜力的中小企业，在企业获得成长后引入外部战略投资者或上市，实现资产增值并收回投资。这是一种长期投资的理念，开发区在中短期很难有可见的回报，但是对于一个区域的经济发展具有很强的推动作用，因为开发区的发展是建立在企业投资成功的基础上的。浦东软件园就属于这一模式。

 

3. 服务运营模式

 

随着经济的发展，只是投资还是不能满足很多企业的需要，很多企业对开发区的服务环境提出了更多的要求。在这个基础上出现了服务运营模式的开发区。开发区为入驻企业提供人才招聘、人才派遣、信息提供等软服务，为企业提供更佳的生存发展环境。服务运营模式强化了开发区与企业的合作，增加了开发区的收入渠道。杭州软件园就属于这一类运营模式。

 

4. 土地盈利治理模式

 

随着近十年中国房地产市场的热起，土地增值的盈利能力远远超过了很多行业的盈利水平。一些开发区获得了土地收储、初步开发、拍卖的功能，所以一些开发区通过控制大面积的土地，在进行初步开发后，短期内提升土地的价值，然后进行地产开发或转让。这种模式更像一个有规划的地产开发商，获利能力非常的强大，同时也为开发区后期的开发奠定了雄厚的财力基础。这方面做的比较好的是中关村软件园。

 

5. 产业运营治理模式

 

 一些重要的开发区其实承担了调节、完善、强化区域产业链运营的作用，开发区设立的目的就是要做一个产业链，比如一些新能源产业园、创意产业园、物流产业园等，这些产业园在投资初期就会进行招商引资，引入企业资本一起搭台，然而开发区也做好了与企业一起唱戏的准备。开发区会对一些有实力的入驻企业进行投资，甚至直接投资一个全资公司在开发区内运营一个重要的产业项目。这种运营模式的产业园往往要具备三种职能：行政职能、服务职能和企业投资运营职能。对开发区的管理能力和运营能力都提出了很强的要求。例如南京江北新区产业技术科研园，规划多个产业一起运营，有招商、有投资、有独资，运营复杂，然而一旦建成将在很大的区域内形成压倒性的产业优势。

 

放眼“十四五”规划期，要使开发区内的企业高质量发展、创新发展，必须重视开发区的治理体系与治理能力。把开发区治理的对象分为企业和开发区，治理范围分为内部和外部，从而形成了开发区的规划、运营和控制（POC）管理体系。从国家战略层面来审视，以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模的推进直接或间接提升开发区的战略位势。

 

改革开放以来，开发区一直就是国家推进改革、开放、创新等战略的重要政策工具，是国民经济发展的重要增长极。经济下行压力下，以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式有利于持续提高开发区经济总量、增速及在全国经济中的占比，进一步提升国家开发区的战略位势。“一区多园”是指以区域内国家级开发区为依托，通过创新管理体制机制和发展模式，将多个开发区（开发区）进行资源整合，开展统一框架下的协调发展和整体品牌形象塑造，最终实现区域经济的联动发展。通常，具有两种形式，一是国家开发区成立之初即是“一区多园”，包含多个开发区，二是后期逐步吸纳其他开发区而形成“一区多园”的发展格局。着眼于“十四五”规划期，要长期保持规模优势，支持“一区多园”发展势在必行。

 

同时，在推进以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式过程中出现了一些错误倾向，最大的错误就是单纯追求规模的扩大，甚至是单纯追求统计数字的扩大，而没能用开发区的品牌、机制、政策去实质性的带动新纳入区域高质量发展。这种现象既出现在众多新升级国家开发区里，也出现在很多老牌开发区里。这些开发区迫于升级、评价排名等压力，或承接地方清理整顿开发区的任务，将更多的区域纳入开发区，扩大了开发区数据指标，碍于众多的区域利益纠缠，实质的管理体制调整又没能真正到位，最终形成半建设主导型的邦联制治理模式。

 

以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式是从“点”到“面”协调与互动的最佳形式。它打破了开发区的固定边界，将各种优惠政策遍及其它开发区，提升了区域内开发区协作效率。“一区多园”有利于区域内资源的优化配置，有利于避免各开发区在创新上的无序化竞争和产业上的同质化竞争，有利于区域经济的统筹协调发展。由于新纳入区域先天不足，或发展水平参差不齐，且纳入后缺乏统筹规划与管理，对开发区整体发展质量造成影响，这也是以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式引发争议的关键所在。针对这种模式，要加大改革力度，积极引导其从邦联制向联邦制转变。

 

开发区既是资本的产物，也是资本的再生产者，承载了城市资本积累的重要使命。我国的开发区绝大多数位于城市郊区，能够提供大量廉价的土地和完善的基础设施，便于资本尤其是制造业资本实现快速增值，因此特别受到外来资本的青睐。一区多园”促进了创新价值链与产业价值链的结合，扩大了创新集群与产业集群的深度和广度，推动了区域经济联动。有助于适应开发区扩张和开发区间竞争与合作的新需求，从而形成以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式的有机组织系统，形成有效的创新聚集和创新扩散效应，实现产业聚集与创新扩散的适度均衡和有机统一。为进一步迎合外来资本的需求，各个城市对开发区内的外商投资企业在地价、税收和服务等诸多方面提供非常优惠的政策，以确保“以土地换资本”和“以空间换发展”的快速推进。

非建设主导型开发区治理体系示例

 

开发区“一区多园”模式发挥了显著的积极作用。从开发区和区域层面来看，“一区多园”模式促进了开发区和区域的发展。“一区多园”能够有效地拓展发展空间，解决开发区土地资源不足的瓶颈；能够引导各分园突出特色主导产业，利于统筹开展产业规划布局，实现区域优势产业集群发展；能够迅速做大开发区总体规模，提升在全市经济发展中的位势和显示度；同时，“一区多园”是开发区发挥品牌效应和辐射带动作用的关键模式，有利于推广开发区创新驱动发展路径和经验，复制开发区高效的管理运营模式，促使更多区域享受开发区政策红利，有利于充分发挥国家开发区“金字招牌”凝聚力，开展产业导入工作，促进高端人才、先进技术等创新要素集聚。

 

通常认为“一区多园”包含两种形式，一种是指将跨行政区或地理上不连片的开发区整合并入开发区，突破开发区原有的地理空间，形成“多园”；另一种是指同一功能区内部的多个专业园或产业集聚区。对大多数实行“一区多园”发展模式的开发区而言，开发区管委会仅是协调、服务机构，不具备任何政府管理职能，对各分园的约束力不强，难以执行整体规划，统筹管理。同时各分开发区为追逐自身短期利益，往往忽略整体发展。

 

在资本跨国流动和国内体制改革的共同作用下，我国的开发区作为全球资本进行空间修复的工具和城市资本积累的空间载体被大量生产出来。针对开发区过多过散的问题，各地方应以开发区为龙头，采取“一区多园，分工协作”的形式，对省以下开发区进行适当清理整合，把那些已有一定基础、地理相近、开发空间较大的开发区，经审核可以纳入开发区管理，这样既有利于带动地方开发区盘活资源，也可以解决开发区土地不足的矛盾。

 

随着开发区产业集聚功能的日益完善，近年来开发区产业已不局限于区域内聚集和扩张发展，而是将开发区的产业优势、价值优势、研发优势辐射到周边区域，带动区域协调发展。在十三五期间，全国各类开发区普遍出现了“一区多园”发展模式，“一区多园”包含两种形式，一种是指将跨行政区或地理上不连片的开发区整合并入开发区，突破开发区原有的地理空间，形成“多园”；另一种是指同一功能区内部的多个专业园或产业集聚区。

 

在治理体系上，以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式就是扩大开发区原有的地理空间，通过增加新建开发区或将已经具备一定发展基础的开发区整合并入开发区，实施区位优势、资源优势、基础优势、政策优势和服务优势共享的政策，对核心开发区与非核心开发区、综合性创新孵化开发区与专业性功能开发区，进行模块化分布、集中化管理、平等化待遇、层次化扩散，形成大开发区发展格局。主要特点是，成立由副市级领导担任管委会工委书记、管委会主任的高位协调与领导机构，代表市委市政府领导开发区建设与发展工作，从整体上谋划一个城市的高新技术产业发展。

 

由开发区管委在一片区域内规划建设多个开发区所形成的“一区多园”，可以称之为虚拟的“一区多园”体制，这种模式发展到一定阶段往往会遇到空间瓶颈；由管委会管理协调，分属在不同城区规划建设的开发区，这是目前青岛正在实行的实质上或真正意义上的以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式。

 

后者可以有效破解开发区发展的空间瓶颈，调动各城区的积极性，根据高新技术产业发展趋势和要求，建设不同特色和优势的开发区，有利于开发区的可持续发展。因此，建立统分结合（统，即由开发区管委会统一管理和协调；分，即各个开发区分属在各城区并由其作为投资和运营主体）的以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式和发展模式是国家开发区又好又快发展的必然选择。例如，北京中关村、上海张江高科、青岛开发区等均实行这种体制。

 

在一区多园治理能力上，能较好的发挥了市区联动、引导差异化发展的作用。比如中关村创新平台重在进一步整合首都高等院校、科研院所、中央企业、高科技企业等创新资源，采取特事特办、跨层级联合审批模式，落实国务院批准的各项先行先试改革政策，重点围绕重大科技成果转化和产业化项目、先行先试政策扶持等受理事项开展工作。通过平台，市政府各委办局可直接与相关部委对接，在国家项目申报上为开发区内的企业参与国家项目、享受优惠政策提供更为高效便捷的通道。同时，开发区创新平台作为核心协调枢纽，积极承接国家部委政策，在政府层面细化落实文件，并针对各开发区发展制定系列先行先试政策，有力增强了各开发区发展的政策粘性。

上世纪90年代中后期以来, 中关村、天津开发区、深圳开发区等发展较快的国家开发区为进一步推进产业规模扩张，在现有范围内优化产业空间布局，相继开展了“一区多园”模式的探索。如1991年，中关村建立丰台、昌平两个科技开发区，以弥补海淀区建成空间不足的问题后，走上了“一区多园”的道路。到目前为止，中关村已经发展成了“一区十六园”。此后，上海张江开发区、福州开发区、宜昌开发区、江门开发区等均实施“一区多园”模式，助推开发区发展。

 

半建设主导型开发区治理体系示例

 

以北京中关村科技园的治理制度建设为例，在法制方面，为了促进和保障中关村国家自主创新示范区建设，2010年市人民政府发布了《中关村国家自主创新示范区条例》，从科技研发、人力资源、科技金融、土地利用、政府服务和治理等10方面对中关村示范区建设进行了详细阐述。在多年的实践中，中关村持续探索市场化和行政化相结合的统筹运营管理机制，逐步形成一套以先行先试政策为纽带、以统筹规划为引导、以产业促进为核心的发展模式，持续提升了各开发区与中关村管委会的发展粘性，为推动功能区创新运营管理体系建设、实现一盘棋发展提供了有力借鉴。

 

在治理体系方面，中关村科技园管委会是负责对开发区发展建设进行综合指导的市政府派出机关，内设办公室、产业发展促进处、自主创新能力处等17个机构，以及高科技产业、政府采购等促进中心。在机制方面，为吸引人才，中关村建成了人才特区，大力推动人才发展体制机制改革与政策创新；金融服务方面，为开发区配备了金融服务集团、交易所、研究中心等；土地利用方面，开发区形成了一区十六园的共生系统。

 

在中关村“一区多园”的发展过程中，中关村管委会一直担负着政策先行先试的促进功能，体现的是政策全覆盖运营服务机制。能够享受国家和北京市赋予中关村科技园的特殊优惠政策，是各区科技园争相纳入中关村开发区范畴的重要动因，但是各区的产业布局缺乏统筹引导，区与区之间的错位竞争没有有效形成。

 

总之，以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式突破了土地空间的限制，体现出开发区规模效应、集聚效应、辐射效应和带动效应的最大化，是“区”、“园”关系发展的大势所趋。近年来，越来越多的国家开发区进入新一轮“一区多园”模式探索期。2017年，南京市集中力量打造15个高新开发区，形成南京开发区“一区十五园”发展格局。2018年，重庆市整合九龙坡区、沙坪坝区、大渡口区、北碚区、巴南区、江津区现有工业集聚区，组建为新的重庆开发区，形成开发区以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式，辖区面积增至1031.2平方公里。2019年，深圳市将南山开发区、坪山开发区、龙岗开发区、宝安开发区、龙华开发区等纳入深圳开发区范围，形成开发区“一区两核多园”发展格局，规划面积扩大到159.48平方公里。

 

“一区多园”成为诸多国家开发区发展模式，但与此同时，有观点认为，部分开发区采取“一区多园”模式后，开发区平均发展质量和水平有所下降。如何通过优化“一区多园”管理体制，促进“一区多园”发挥正面积极作用成为值得探究的问题。实施“一区多园”发展模式后，开发区管理体制会相应发生变化，原管委会升级，同时，各分园组建各自的管理机构，按照开发区管委会承担的职能和权限划分，形成建设主导型、非建设主导型（协调管理型）、半建设主导型三种类型：

 

开发区管委会管理区域内人、财、物等所有事项，负责所辖区域的开发、建设、运营和管理，对所有开发区形成“五统筹”，即统筹组织协调、统筹产业规划、统筹管理、统筹招商、统筹项目建设。如成都开发区“一区四园”，开发区管委会职权集中，负责所辖区域开发、建设、管理和运营，人、财、物权统一。

 

开发区管委会不负责各开发区的开发、建设、运营与管理，对各开发区的人财物也不具有决策权，仅是统筹、协调、指导各开发区的发展。如中关村实行“一区十六园”，中关村管委会负责整体的调研、政策研究和制定、发展专项资金的使用，并不对十六园的具体开发、建设和管理负责，十六园所有开发建设、产业导入、企业服务和社会管理事务都由该园所在区政府负责。但十六园都能充分享受“中关村”的品牌溢出效应，同时申请中关村发展专项资金支持。

 

共生系统的治理模式

 

通过上图矩阵分析，在共生系统的开发区治理模式中，A区为高度不确定、影响程度高的因素，开发区应当提前布局，并高度关注相关信息的获取；B区为影响程度高，不确定性低的因素，开发区应将其列入战略转型的重点；C区为影响程度和不确定性低的因素，开发区可在确定的范围内继续保持关注，对产生的影响及时干预；D区为不确定性高、影响程度低，开发区可保持一般性关注。在坐标轴之上的部分不确定性或影响程度为中，应保持关注，并在相关信息发生变化时进行二次评估、调整。

 

开发区管委会对主开发区（直管园）进行直接管理，负责其开发建设、产业导入和管理运营，对分园管理权限相对较弱。根据开发区管委会对分园的管理权限不同，借用国家结构的概念，又可分为邦联制与联邦制两种类型。邦联制是指开发区管委会对各分园管理松散，对分园的管理权限仅限于数据纳统。

 

以“一区多园”为特色的开发区共生系统治理模式从“点”到“面”协调与互动的最佳形式。它打破了开发区的固定边界，将各种优惠政策遍及其它开发区，提升了区域内开发区协作效率。联邦制是指开发区管委会对各分园实施统筹管理和协调，具备资金支持、政策辐射、考核评价、数据纳统等统筹手段，但分园的开发建设、产业导入等由分园负责，财政税收归属分园所在行政区。如珠海开发区，开发区管委会对唐家湾主开发区直接管理，对分园在“产业规划、创新要素、人才服务、建设标准、品牌打造”等方面全面统筹。邦联制和联邦制本质上反映的是各分园与开发区管委会之间的亲疏程度。