人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在中国也是一个全覆盖的政治制度，开发区概莫例外。因此，国家高新区治理体系建设不能缺少人大制度。

 

　　然而，近几年全国不少国家开发区（主要是国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术产业开发区）与行政区并设，实行“区政合一”的新体制。在这一新体制下，人大工作出现了一些新情况、新问题。本课题力求研究和探讨新体制下开发区人大工作的新思路新对策，以加快推进国家高新区治理体系和治理能力现代化建设。

 

　　一

 

　　“区政合一”后人大工作存在的问题及原因分析

 

　　近年来，一些实行“区政合一”的开发区，其行政区人大常委会对行政区范围内的人大监督能够依法开展，但对高新区层面的人大监督心中无数，显得有些无所适从。

 

　　在“区政合一”的背景下，不少同志在思想上缺少开发区人大监督的意识，不愿意也不方便开展开发区人大监督工作，自然也不清楚如何开展开发区人大监督工作。区人大及其常委会对所管辖的行政区经济、社会、文化等领域的事务，能够较娴熟地积极放手开展各种行权工作，而对同体的开发区如何行权，特别如何行使开发区人大监督工作，感到茫然无措、束手束脚。对行政区层面的有关重大事项决定权的行使游刃有余，而对涉及高新区层面的重大事项决定权的行使，常常感到犹豫不决，缺少底气。

 

　　以上情况与问题的出现，集中到一点，就是在“区政合一”体制下的行政区人大及其常委会主要行使了行政区的人大职权，或者说在行政区经济、社会、文化事务方面行使了管理权，而忽视了在高新区层面各方面的行权，因而出现高新区层面人大工作和人大监督工作不够主动、不够充分、不够到位，甚至缺位。

 

　　上述问题存在的原因是多方面的，通过调研发现主要是由于存在“级别障碍”“同灶吃饭”“平台缺失”所致。

 

　　二

 

　　加强与完善“区政合一”体制下人大工作的思路

 

　　（一）应在指导思想上要解决“区政合一”后地方人大常委会要不要对开发区管委会实行人大监督的问题。我们认为，“区政合一”后地方人大常委会仍然有一个开发区人大工作特别是人大监督工作的任务。这是因为：按照马克思主义的经典理论和国家宪法的要求，一切公权力都要接受人民的监督。同时，实行“区政合一”后，尽管区、政之间存在着级别差异，行政区和开发区领导班子成员中交叉任职较多，但人大监督主要是对国家机关的整体监督，而不是面向每个公职人员的监督。再者，“区政合一”体制下，虽然执行的是同一个财政预算制度，但是资金的规模与来去使用的方式有所不同，对高新区方面的财政资金的监督不能轻视和忽视。第四，作为一个较高级别的开发区管委会，进入“区政合一”体制后尤其需要地方人大实施工作监督和法律监督。

 

　　（二）要明确行政区人大常委会对开发区管委会实施人大监督究竟有没有法律依据。“区政合一”后的地方人大常委会完全可以也应该对开发区管委会实施监督，这不仅有《中华人民共和国宪法》这一根本大法的依据，而且也有充分的法律依据。2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条规定：县级以上的地方各级人民代表大会代表常务委员会行使下列职权：“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告，审查监督政府债务，监督本级人民政府对国有资产的管理；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。”以上关于县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使的三条职权的地域指向，都是非常具体和明确的。这里所谓的“本行政区域内”就是指包括开发区管委会在内的整个行政辖区。显然，“区政合一”后的开发区包括省级以上的经济技术产业开发区、高新技术产业开发区、国家保税区等开发园区，毫无疑问地都应该接受行政区人民代表大会常务委员会的监督。在代表广大人民群众利益和意志的人大监督面前，不管是多么高的行政级别，也不管是享受哪个层次上的政治待遇，都不应该成为不受人大监督的理由。

 

　　（三）“区政合一”后的行政区人民代表大会常务委员会应如何对开发区管委会进行监督。“区政合一”后的行政区人民代表大会常务委员会对开发区管委会要坚持实施正确监督和有效监督。所谓正确监督，就是在党委领导下按照法定职权和法定程序进行监督。所谓有效监督，就是要聚焦党和国家工作大局，强化问题意识，找准监督重点，完善监督方式，推动解决突出问题，助力区域高质量发展。实施正确监督、有效监督的途径和方法较多，其中对开发区管委会及其职能部门开展工作评议，就是一种基本的方法。民主评议开发区管委会及职能部门的工作是宪法和法律赋予人大的重要职责，也是地方人大常委会行使监督权的重要形式。这种民主评议具体做法是，一般由行政区人大常委会组织依照监督职能，有组织、有计划、有步骤地对相关职能部门，通过问卷调查、走访调研、座谈评议、批评建议、测评定格和限期整改等多种形式进行监督。实践证明，对开发区管委会及其职能部门通过评议进行监督，这是一个行之有效的方法。

 

　　（四）“区政合一”后的人大常委会对开发区管委会的监督和支持要紧密地结合起来。人大监督是对权力运行的制约，必须强化刚性约束。不讲监督的刚性，搞一团和气，满足于走过场，就会影响人大的权力机关的威信，影响人大制度的权威。然而，人大监督，最终目的是为了支持和帮助政府改进工作，做好工作。如果不监督，就放弃了人大的职责；如果不讲支持，就背离了监督的初衷。所以，我们对开发区的监督要做到寓支持于监督，既要敢于监督，让人大长出牙齿，咬合有力，也要善于监督，帮助开发区有关职能部门在开发建设中及时发现问题，解决问题，同时反映民情，汇聚民力，集中民智，更好更快地推动开发区全面协调健康和可持续发展。

 

　　（五）“区政合一”后的人大工作要服从和服务于辖区内开发建设大局和经济高质量发展。“区政合一”后的人大工作应在依法开展各项人大工作的基础上，与辖区内的招商引资、项目建设、科技创新、社会管理、民生工程等工作重点和重大项目紧密地结合起来。行政区人大常委会要把督促党的路线方针政策和国家重大发展战略在本区域的全面贯彻，促进和保证辖区内开发建设和经济社会高质量发展，作为行政区人大常委会工作的出发点和落脚点。

 

　　三

 

　　在“区政合一”的全区域旗帜鲜明地推进全过程人民民主

 

　　人民代表大会制度是推进全过程人民民主的主渠道，也是实现全过程人民民主的根本政治保障。根据党的二十大精神的要求，行政区人大及其常委会作为我国县（市）区层面的一级政权组织，在“区政合一”的情况下必须推进实施人民代表大会制度在辖区内无缝对接，不留余地，不留死角。

 

　　（一）充分用好民主政治建设成果和宪法法律赋予的民主权力。

 

　　一些地方实施“区政合一”管理体制，这是着眼于明确该区行政法律主体地位和高新区健康持续发展而作出的重大战略决策，是一次经济社会管理模式重大而深刻的变革，是区域经济社会发展和民主政治建设的一项根本性变革。过去在未建政之前，虽然开发区的机构高度精简，人员高度精干，办事高度简便，有很高的效率。但是，由于缺乏民主制度、民主程序、民主过程、民主绩效，因而，在不同时期、不同阶段、不同程度地影响了开发区的全面协调可持续发展。今天，我们要紧紧抓住区划调整和建制区建立这一重大历史机遇，倍加珍惜区人民代表大会制度和组织建立的契机，充分用好民主政治建设成果和宪法法律赋予的民主权利，在不断完善与加强中使之在全区域包括高新区在内的经济、政治、社会、文化、生态建设等各个方面发挥其效能。

 

　　（二）在全区域包括开发区充分发挥地方国家权力机关的作用。

 

　　在开发区建政，设立行政区人大及其常委会，其初衷和目的就是弥补过去长期以来开发区所存在的民主虚位、人大断层、监督脱档的问题，从而让开发区各阶层人民群众有序地参与到管理本区域经济、社会和文化等各项事务中来。基于此，“区政合一”后，人大及其常委会要在开发区服务改革发展的大局中，找准自己的位置，要自觉地围绕中心，服务大局，发挥主观能动作用，为全面践行党中央提出的新发展理念，推进高质量发展凝心聚力，保驾护航，至少在以下三个方面发力。

 

　　切实推进法治实施。“天下之事，不难于立法，而难于有法必行。”要建立健全加强改进法律法规实施的体制机制，构建“党委领导、人大监督、‘一府一委两院’实施、全社会参与”的法律法规实施统筹协调机制。要落实将法律法规实施纳入法治政府建设考核评价体系的要求，严格实行考核督办。

 

　　着力突出民生保障。人大要十分重视关注民生领域的改革和发展，促进党委政府把维护和发展人民根本利益作为改革和发展的根本目的，通过改革和发展让人民共享发展成果。地方人大要紧紧围绕本区改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点问题、难点问题，把关注民生、保障民生和改善民生作为依法履职的本职之所在。

 

　　严格管好政府钱财。“区政合一”后人大应该依法对本区域政府包括开发区预决算及其执行情况和国有资产管理情况包括开发区的行政国有资产、金融国有资产、企业国有资产、自然资源国有资产及国有无形资产的管理等进行监督。针对部分开发区存量债务规模大、债务风险偏高、债务审查监督不到位等问题，聚焦薄弱环节，完善政府债务包括政府隐形债务编制和相关报告，规范人大审查监督的内容和程序，对政府债务包括隐形债务风险的管控。

 

　　（三）在全区域包括高新区依法行使重大事项决定权。所谓重大事项决定权，是指法律明确规定应当由人大及其常委会讨论决定的凡是涉及本地区包括开发区的全局性、根本性和长远性的重大问题，凡是与广大人民群众切身利益密切相关、人民群众普遍关心和强烈要求解决的，都应列入重大事项的范围。

 

　　文/黄胜平张鸣年杜亮