2024年的那份叫《指导意见》，2025年的这份叫《行动计划》。

前者更像是一张蓝图，定方向、讲理念；后者则是落地版本，细化目标、明确指标。

可以把它看成智慧城市发展的“路线图”和“施工图”的区别。

与《指导意见》相比，《行动计划》从战略规划迈向执行落地，提出到2027年底建成50个以上全域数字化转型城市，到2035年形成一批具有国际竞争力、全球影响力的现代化城市。文件建立了“六大行动”体系，涵盖城市智慧高效治理、数字美好生活、数字经济赋能、城市数字更新、数字化转型筑基、适数化改革创新，内容更细化、目标更量化、机制更体系化。

文件强调，要以城市为数字中国建设的重要载体，强化数据底座建设，推进数据要素市场化配置，构建模型服务体系，促进城市群协同发展。李正认为，《行动计划》的出台标志着中国智慧城市建设正从理念宣示阶段进入全面实施阶段，未来城市数字化转型将进入系统化、运营化的新周期。

一、《指导意见》《行动计划》对比

先说总体要求

《指导意见》里强调的主线是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念，统筹发展和安全，让数据成为基础资源和创新引擎。它设定了两个阶段性目标：2027年取得明显成效，2030年基本建成可持续的智慧城市体系。语气偏“总纲”，方向清晰但没有太多具体数字。

而《行动计划》在这个基础上往前迈了一步。它把总体定位升格为“以城市作为推进数字中国建设的综合载体”，明确要用数字底座来支撑、用适数化改革作保障。目标也被量化了，到2027年底建成50个以上全域数字化转型城市，到2035年形成一批具有全球影响力的现代化城市。这说明，政策从理念宣示进入到任务落实阶段。

再看推进维度的变化

《指导意见》提出的三大方向是“全领域推进”“全方位增强”“全过程优化”，内容涉及城市数字化共性基础、数字经济、产城融合、精准治理、普惠公共服务、绿色宜居、城市安全韧性。这种写法是典型的政策概念分层结构。

到了《行动计划》，这些大类被拆成六个具体行动：城市智慧高效治理提升、数字美好生活、数字经济赋能、城市数字更新、数字化转型筑基、适数化改革创新。每个行动下面都有可执行的任务，比如“高效处置一件事”“高效办成一件事”这种具体场景式表述，明显更贴近城市治理实际。

时间目标也有调整

《指导意见》主要围绕2027和2030两个节点，重点是形成“横向打通、纵向贯通、各具特色的智慧城市群”。

《行动计划》则把终点往后推到2035，并提出了数量目标和示范城市要求。除了提出建设50个以上全域数字化转型城市，还提出到2035年形成一批有国际竞争力的现代化城市。对地方政府来说，这种表述等于给出了可量化的考核参照。

基础支撑这一部分，《指导意见》更多谈的是数据、基础设施、标准和安全，比如统一规划架构、共性基础、数字底座、城市安全韧性。

《行动计划》里，这部分明显被强化了。不再只是强调“建设”，而是讲“构建数据底座、推进物联数联智联、推动数据要素市场化、发展模型服务、培育新业态”。出现了很多更技术化的关键词，比如“城市数字基础设施”“模型即服务”“城市群协同运营”。这意味着智慧城市正在从建设阶段进入运营阶段。

制度保障也有明显变化

在《指导意见》中，制度创新、标准建设、组织实施、资金与人才保障被列为必要条件。

到了《行动计划》，这部分内容更加细化。比如增加了“运营考核机制”“城市群协作机制”“分类分级推进”“构建城市大模型”“强化专业人才队伍建设”“国际合作”。从组织到生态，从管理到人才，基本构成了一个闭环。这也透露出一个信号：智慧城市已经从规划阶段进入体系化治理阶段。

综合来看，《指导意见》讲理念、定方向，《行动计划》讲指标、抓落实。前者是顶层设计的路线图，后者是施工图和任务清单。两份文件衔接紧密，变化的方向大致有四个：一是从宏观到量化，目标更清晰；二是从框架到行动，任务更具体；三是从城市到城市群，区域协同被强调；四是从建设到运营，治理机制和考核体系更加突出。

这个变化特别值得注意。2024年那份文件更多是标准化、基础性建设的机会，比如数据要素体系、城市数字底座、标准体系搭建；而2025年的行动计划，则意味着进入项目运营、模型建设、指标考核的新阶段。前者是搭积木，后者是开始跑通它。

二、《行动计划》建设内容

《行动计划》建设内容主要包括以下几大板块

1. 构建城市智慧高效治理体系。深化“一网统管”建设，建立城市运行体征指标体系，通过数据赋能、分级协作、闭环落实来提升治理效能。鼓励有条件城市建设数字化城市综合运行和治理中心，推进交通管理、应急管理、城市运行、综合治理等系统互联接入。强化平台功能整合，如完善城市信息模型（CIM）、实景三维数据、建筑信息模型（BIM）等在城市管理中的应用。

2. 发展数字美好生活场景。推动公共服务数字化改造，比如政务服务一网通办、集成办理、流程缩短、便民惠企。推广数字消费新业态、智慧文旅、数字体育、智慧社区建设等，让市民生活更“智慧化”。聚焦弱势群体，推进适老化、适残化、无障碍数字服务，缩小数字鸿沟。

3. 激发数字经济赋能、产城融合新动能。发挥城市产业、人才、数据聚集优势，推动数据要素价值化、数据资源汇聚、数据产业发展。因地制宜培育“数据即服务”“模型即服务”等新业态，推动企业创新及数字服务市场发展。支持传统产业改造，通过数字化升级、产城融合、数据驱动工业互联网、生活服务业数字化转型。

4. 推动城市数字基础设施与数字化转型底座建设。打造感知、网络、算力等基础设施，实现城市“物联、数联、智联”。建设高效弹性数据传输网络、促进平台间、专网间的数据高速互联。优化老旧算力设施，实现数据跨域流动。 支持低空经济、自动驾驶等场景，推动城市数字化基础设施与新时代产业、场景协同发展。

5. 强化数据治理、安全保障与运营机制。推进数据安全、网络安全、基础设施安全。包括数据分类分级保护、全生命周期安全管理、个人隐私保护等。建立运营和服务机制，如城市数据资源运营、设施运营、服务运营体系，探索政企合作、结果导向预算考核机制。探索制度创新、标准建设、协同机制、数字转型评价体系等，使城市数字化转型有制度、有标准可遵循。

整体来看，这份行动计划在建设内容上强调由“底座建设 +数据赋能 +服务场景 +治理机制”四大支撑向城市数字化全局推进。

三、谁先干、干什么、怎么干

国家发展改革委等部门正式发布《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》，这份文件可以看作是《指导意见》的“落地施工图”。它不再讲理念，而是给出了任务清单和路线图。

可以这样理解，这次行动计划其实分成两类城市的任务。

一类是超大特大城市。李正认为，这类城市被要求先行探索。国家希望它们率先跑出“全域数字化”的示范样本。任务重点在三个方向，一是城市运行体系的数字化，要在交通、能源、水务、应急等核心系统之间打通数据链，形成城市级数字底座。二是城市空间治理要数字孪生化，从城市更新、地下空间到社区微改造，都用数据实时模拟和决策。三是公共服务要智能协同，从政务大厅、医院到教育、养老，逐步形成“一个城市一个数智入口”。怎么干？文件要求这些城市优先试点建设“城市数字底座综合体”，统一数据底座、计算底座和AI能力平台。也就是说，不再各自建系统，而是整合成“城市中枢”。

二类是一般城市。李正认为，中小城市的任务相对聚焦“可复制、可推广”。国家明确不要求它们一上来就建数字孪生城市，而是让它们从重点民生和治理环节入手，逐步推进。任务有三块，一是推动“一个平台管城市”，整合原有的智慧城管、应急指挥、视频监控系统。二是推广数字化社区、数字化园区、数字化商圈，形成典型应用场景。三是强化数据资源整合能力，建好“城市数据仓”。做法上，这类城市要“以用促建”，即优先推动有迫切需求的应用场景落地，再反向带动基础能力建设。

从行动节奏看。文件定下的时间表相当明确。2025年底前，选择一批超大特大城市作为首批试点。到2027年，形成可复制的建设模板。到2030年，实现全国主要城市基本完成数字化底座建设，城市运行和服务全面数字化。

一个隐含的变化。李正认为，这次行动计划从“智慧城市”迈向“城市数字化”，这不是换个说法，而是换了思维方式。过去是信息化建设思路，各部门建系统；现在是系统集成思路，要做“城市数字底座”。换句话说，城市的数字化转型，从拼应用、拼平台，进入拼体系、拼算力、拼协同的新阶段。

无论是北京、上海、深圳这样的超大城市，还是三四线的地级市，这次行动都释放了同一个信号——城市竞争力，正在由物理空间转向数字空间。谁能率先完成数字化的底层建设，谁就在未来十年城市发展中占得先机。