【一】

 

　　县城基建

 

　　背景分析

 

　　1.1县城基建的必要性

 

　　2022年12月15日至16日举行的中央经济工作会议要求：大力提振市场信心，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长。通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。

 

　　这说明，今年经济必须保持一定的增长，而以基建拉动需求扩大内需将是重要举措之一。

 

　　县城是农业转移人口市民化和推进城乡公共服务均等化的重要载体。县城建设是利用投资和提高内需促进经济发展的重要引擎，是城乡融合的关键一环。

 

　　但是，县城的基建投资总体上与城市差距很大，导致县城基础设施历史欠账较多。多年来，县城人均市政公用设施固定资产投资仅为城市城区的二分之一左右。

 

　　现阶段，县城在供水普及、燃气普及、污水处理等方面与城市的差距不大，但是县城设施更新进展缓慢，县城老旧城区供热和供排水管网老化、“城中村”和城乡结合部公用设施配套弱、脏乱差等现象较为普遍。

 

　　预计到2040年左右，我国城镇化率将达到80%。从短期来看，县城依然具有人口转型的承载力，需要通过提高县城教育、医疗、就业、产业等能力来吸引乡村人口，充实县城空间。从未来二十年的长远周期来看，县城还需要新增三分一的建成区面积，以完全承载乡村人口转型。

 

　　我国城镇化历史体现了城镇化载体由点到线，由线到面的扩散过程，是城镇化促进区域均衡发展的过程，也是提高城镇承载能力的过程。县域作为稳定的行政区划，县城作为县域的发展集聚核心，势必会成为城镇化载体扩展的主要着力点。

 

　　在这样的背景下，2023年，县城的基建仍有可为。

 

　　1.2县城基建有关政策

 

　　2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》文件从9个方面共39条，提出了县城建设的任务和措施。文件要求，到2025年：以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

 

　　2022年6月，国务院审批通过《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，将党的十九届五中全会提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为我国新型城镇化的新着力点。

 

　　2022年11月，国家发展改革委等部门关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见（发改环资〔2022〕1746号）要求：到2025年，全国县级地区基本形成与经济社会发展相适应的生活垃圾分类和处理体系，京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、国家生态文明试验区具备条件的县级地区基本实现生活垃圾焚烧处理能力全覆盖。到2030年，全国县级地区生活垃圾分类和处理设施供给能力和水平进一步提高，小型生活垃圾焚烧处理设施技术、商业模式进一步成熟，除少数不具备条件的特殊区域外，全国县级地区生活垃圾焚烧处理能力基本满足处理需求。

 

　　以上政策措施和规划安排，为县城基建提供了有力的政策保障。

 

　　【二】

 

　　县城基建

 

　　工作要点

 

　　根据《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作通知》，县城、县级市城区以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇为新型城镇化建设的目标区域，公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施4大领域共十七项建设任务为建设重点。

 

　　十七项建设任务分别为：

 

　　健全医疗卫生设施

 

　　完善教育设施

 

　　改善养老托育设施

 

　　发展文旅体育设施

 

　　完善社会福利设施

 

　　建设社区综合服务设施

 

　　完善垃圾无害化资源化处理设施

 

　　健全污水集中处理设施

 

　　改善县城公共厕所

 

　　优化市政交通设施

 

　　完善市政管网设施

 

　　推进县城智慧化改造

 

　　更新改造老旧小区

 

　　完善产业平台配套设施

 

　　发展配送投递设施

 

　　健全冷链物流设施

 

　　提升农贸市场水平

 

　　此外，中办国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。

 

　　一是加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

 

　　二是积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施。

 

　　三是合理发展农产品主产区县城，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

 

　　四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

 

　　五是引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

 

　　【三】

 

　　县城基建

 

　　资金来源

 

　　资金是困扰县城基建的主要因素。解决的方式有：争取上级财政资金、争取政府专项债券额度、争取金融信贷支持、吸引社会资本投入、发行专项企业债券等。加强建设用地政策支持，使项目具有可融资性，也是方法之一。另外，盘活政府存量资产资源获得的资金，也可以成为县城基建资金的来源之一。

 

　　根据中办国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中内容，建立多元可持续的投融资机制，根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案：

 

　　对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。

 

　　对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

 

　　引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，

 

　　鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司。

 

　　完善公用事业定价机制，合理确定价格水平，鼓励结合管网改造降低漏损率和运行成本。

 

　　另外，《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作通知》提出，县城基建资金来源主要有以下三个方面：

 

　　3.1加大财政资金支持、专项债券额度支持

 

　　各地区要坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。

 

　　发改环资〔2022〕1746号文即明确：积极安排中央预算内投资支持县级地区生活垃圾焚烧处理等环境基础设施建设，对生活垃圾小型焚烧试点予以支持，充分发挥引导带动作用。将符合条件的县级地区生活垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。

 

　　3.2吸引社会资本投入

 

　　各地区要针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融或国家城乡融合发展基金予以融资支持。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，带动民间投资参与投入的积极性。

 

　　3.3加强建设用地支撑

 

　　各地区要坚持“要素跟着项目走”，优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，保障县城城镇化补短板强弱项项目的合理用地需求。注重盘活存量建设用地和低效土地，优先用于县城城镇化补短板强弱项项目。积极组织农村集体经营性建设用地直接入市，分类推进就地入市或异地调整入市。

 

　　【四】

 

　　县城基建

 

　　绿色要求

 

　　县城基建大有可为，但是，县城基建也必须遵循绿色低碳的原则。住房和城乡建设部等15部门在2021年出台了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，文件要求：

 

　　（一）严守县城建设安全底线。县城新建建筑应选择在安全、适宜的地段进行建设，避开地震活动断层、洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害易发的区域以及矿山采空区等，并做好防灾安全论证。加强防洪排涝减灾工程建设，畅通行洪通道，留足蓄滞洪空间，完善非工程措施体系，提高洪涝风险防控能力。

 

　　（二）控制县城建设密度和强度。县城建设应疏密有度、错落有致、合理布局，既要防止盲目进行高密度高强度开发，又要防止摊大饼式无序蔓延。县城建成区人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万人，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值应控制在0.6至0.8。

 

　　（三）限制县城民用建筑高度。县城民用建筑高度要与消防救援能力相匹配。县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%。鼓励新建多层住宅安装电梯。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证，并确保消防应急、市政配套设施等建设到位。

 

　　（四）县城建设要与自然环境相协调。县城建设应融入自然，顺应原有地形地貌，不挖山，不填河湖，不破坏原有的山水环境，保持山水脉络和自然风貌。保护修复河湖缓冲带和河流自然弯曲度，不得以风雨廊桥等名义开发建设房屋。

 

　　（五）大力发展绿色建筑和建筑节能。县城新建建筑要落实基本级绿色建筑要求，鼓励发展星级绿色建筑。推进老旧小区节能节水改造和功能提升。新建公共建筑必须安装节水器具。加快推进绿色建材产品认证，推广应用绿色建材。全面推行绿色施工。提升县城能源使用效率，大力发展适应当地资源禀赋和需求的可再生能源，因地制宜开发利用地热能、生物质能、空气源和水源热泵等，推动区域清洁供热和北方县城清洁取暖，通过提升新建厂房、公共建筑等屋顶光伏比例和实施光伏建筑一体化开发等方式，降低传统化石能源在建筑用能中的比例。

 

　　（六）建设绿色节约型基础设施。县城基础设施建设要适合本地特点，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。倡导大分散与小区域集中相结合的基础设施布局方式，统筹县城水电气热通信等设施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水处理等设施，减少输配管线建设和运行成本，并与周边自然生态环境有机融合。加强生活垃圾分类和废旧物资回收利用。构建县城绿色低碳能源体系，推广分散式风电、分布式光伏、智能光伏等清洁能源应用，提高生产生活用能清洁化水平，推广综合智慧能源服务，加强配电网、储能、电动汽车充电桩等能源基础设施建设。

 

　　（七）加强县城历史文化保护传承。保护传承县城历史文化和风貌，保存传统街区整体格局和原有街巷网络。不拆历史建筑、不破坏历史环境，保护好古树名木。县城建设发展应注意避让大型古遗址古墓葬。

 

　　（八）建设绿色低碳交通系统。打造适宜步行的县城交通体系，建设连续通畅的步行道网络。打通步行道断头道路，连接中断节点，优化过街设施，清理违法占道行为，提高道路通达性。鼓励县城建设连续安全的自行车道。

 

　　（九）营造人性化公共环境。严格控制县城广场规模，县城广场的集中硬地面积不应超过2公顷。鼓励在行政中心、商业区、文化设施、居住区等建设便于居民就近使用的公共空间。控制县城道路宽度，县城内部道路红线宽度应不超过40米。

 

　　（十）推行以街区为单元的统筹建设方式。要合理确定县城居住区规模，加强市政基础设施和基本公共服务设施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾处理等设施。探索以街区为单元统筹建设公共服务、商业服务、文化体育等设施，加强社区绿化、体育公园、健身步道、公共活动空间场所建设，打造尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。